Γιατί υπάρχουν τόσο πολλοί νόμοι στην Ελλάδα; Και γιατί είναι τόσο κακοφτιαγμένοι; Μία έρευνα της διαΝΕΟσις που προσπαθεί να χαρτογραφήσει το πρόβλημα της πολυνομίας και της κακονομίας στην Ελλάδα και να προτείνει λύσεις για την αντιμετώπισή τους.
Από το 1975, έχουν ψηφιστεί στην Ελλάδα 250 φορολογικά νομοσχέδια. Στις ΗΠΑ, εδώ και 240 χρόνια έχουν ψηφιστεί μόλις 10. Αυτή η αναλογία είναι χαρακτηριστική του προβλήματος της πολυνομίας που αντιμετωπίζει η Ελλάδα από την μεταπολίτευση έως σήμερα.
H πολυνομία και η κακονομία είναι δύο πτυχές της διαδικασίας νομοθέτησης που έχουν άμεσες επιπτώσεις στην δημόσια διοίκηση, τη δικαιοσύνη και την οικονομία. Η διαΝΕΟσις ανέθεσε στον Αναπληρωτή Καθηγητή του ΕΚΠΑ Δημήτρη Σωτηρόπουλο και τον υπ. Διδάκτορα του ΕΚΠΑ Λεωνίδα Χριστόπουλο να εκπονήσουν μία μελέτη που να χαρτογραφεί το φαινόμενο της πολυνομίας στην Ελλάδα και να προτείνει λύσεις για την αντιμετώπισή του.
Η μελέτη για την πολυνομία αποτελείται από δύο μέρη. Το πρώτο είναι η κεντρική έκθεση των ερευνητών, η οποία χαρτογραφεί το πρόβλημα, παραθέτει τις διεθνείς πρακτικές επίλυσης του προβλήματος και προτείνει μία σειρά λύσεων που μπορούν να συμβάλουν στην άμβλυνση του φαινομένου.
Το δεύτερο μέρος περιλαμβάνει τα παραρτήματα της μελέτης, όπου αναλύονται οι αρμοδιότητες της Γενικής Γραμματείας της Κυβέρνησης και γίνεται μία εκτενής ποιοτική ανάλυση όλων των νόμων που έχουν ψηφισθεί από το 2001 έως το 2015.
Το καλύτερο στατιστικό στοιχείο που μπορεί να δείξει με γλαφυρό τρόπο το πρόβλημα της πολυνομίας στην Ελλάδα είναι το εξής:
Από την ίδρυση των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής το 1776, μέσα σε 240 χρόνια δηλαδή, έχουν ψηφιστεί στη χώρα 10 φορολογικά νομοσχέδια.
Στην Ελλάδα, από το 1975, δηλαδή μέσα σε 41 χρόνια, έχουν ψηφιστεί 250.
Μόνο τα τελευταία 15 χρόνια έχουν περάσει 36 φορολογικά νομοσχέδια στη χώρα μας, τα οποία περιείχαν 714 εξουσιοδοτήσεις, αλλά επιπλέον έχουν περάσει 108 μεταβατικές διατάξεις, και άλλες 238 ρυθμίσεις για φορολογικά θέματα διάσπαρτες σε άλλα, άσχετα νομοσχέδια. Για να εξηγήσουν όλα αυτά, κάθε χρόνο εκδίδονται περίπου 200 υπουργικές εγκύκλιοι.
Για να καταλάβετε για τι μεγέθους χάος μιλάμε: Το 2014 πέρασαν 64 άρθρα σε άσχετα νομοσχέδια που ρύθμιζαν, άλλαζαν ή διόρθωναν τα περιεχόμενα του φορολογικού νόμου που ψηφίστηκε το 2013.
Φανταστείτε τώρα να είστε μια ξένη εταιρεία που θέλει να επενδύσει στην Ελλάδα, και να μαθαίνετε ότι το φορολογικό καθεστώς της χώρας θα αλλάζει τουλάχιστο δύο φορές το χρόνο.
Για να καταλάβετε για τι μεγέθους χάος μιλάμε: Το 2014 πέρασαν 64 άρθρα σε άσχετα νομοσχέδια που ρύθμιζαν, άλλαζαν ή διόρθωναν τα περιεχόμενα του φορολογικού νόμου που ψηφίστηκε το 2013.
Φανταστείτε τώρα να είστε μια ξένη εταιρεία που θέλει να επενδύσει στην Ελλάδα, και να μαθαίνετε ότι το φορολογικό καθεστώς της χώρας θα αλλάζει τουλάχιστο δύο φορές το χρόνο.
Τι θα κάνατε;
Οι συνέπειες της πολυνομίας αλλά και της κακονομίας σε μια σειρά από τομείς, από την οικονομία, τις επενδύσεις και την ανάπτυξη μέχρι τη γραφειοκρατία, την αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και τη δικαιοσύνη είναι δραματικές. Στη νέα έρευνα της διαΝΕΟσις καταγράψαμε την έκταση του προβλήματος στην Ελλάδα σήμερα, εξετάσαμε τα αίτιά του, αναλύσαμε τις επιπτώσεις του και καταλήξαμε σε μια σειρά από συγκεκριμένες, ρεαλιστικές προτάσεις για τον περιορισμό του.
Η ερευνητική ομάδα, που αποτελείται από τον Αν. Καθηγητή Πολιτικής Επιστήμης στο ΕΚΠΑ Δημήτρη Σωτηρόπουλο και τον υποψήφιο διδάκτορα Πολιτικής Επιστήμης στο ΕΚΠΑ Λεωνίδα Χριστόπουλο, μελέτησε τα τεύχη Α' και Β' των ΦΕΚ που κυκλοφόρησαν από το 2001 μέχρι το 2015, ανέλυσε τον αριθμό και το περιεχόμενό τους, και με αυτό τον τρόπο χαρτογράφησε αποτελεσματικά την έκταση και τη φύση του προβλήματος σήμερα. Μετρώντας ακριβώς ποιοι και πόσοι νόμοι, διατάγματα και άλλες κανονιστικές πράξεις έχουν περάσει τα τελευταία 15 χρόνια, και αξιολογώντας το περιεχόμενό τους, μπορούμε να αποκτήσουμε μια αρκετά καθαρή εικόνα για το διπλό πρόβλημα της πολυνομίας και της κακονομίας στην Ελλάδα.
Ολόκληρη την έρευνα μπορείτε να τη διαβάσετε εδώ. Είναι απλά γραμμένη και ευανάγνωστη (αντίθετα με τα περισσότερα νομοσχέδια), και αποτυπώνει τον τρόπο με τον οποίο το ελληνικό κράτος νομοθετεί. Παρακάτω θα δούμε τις βασικές πτυχές του προβλήματος, και τα βασικά συμπεράσματα της έρευνας.
Οι ορισμοί
Πολυνομία αποκαλούμε την υπερπληθώρα νομικών ρυθμίσεων σε μια χώρα, όπου "νομικές ρυθμίσεις" αποκαλούμε το σύνολο της ρυθμιστικής παραγωγής του κράτους, τους νόμους, τα προεδρικά διατάγματα, τις υπουργικές αποφάσεις κλπ. Κακονομία αποκαλούμε το πρόβλημα της χαμηλής ποιότητας των νομικών ρυθμίσεων, όταν αυτές δηλαδή περιέχουν ασαφείς, δυσνόητους κακογραμμένους νόμους και αντικρουόμενους κανόνες.
Η πολυνομία προκαλεί κακονομία, και το ανάποδο. Όταν υπάρχουν υπερβολικά πολλοί νόμοι, αναπόφευκτα εμφανίζονται αντιφάσεις, και όταν οι νόμοι είναι αντικρουόμενοι ή ασαφείς, αναπόφευκτα χρειάζονται νέοι ρυθμιστικοί κανόνες για να τους αποσαφηνίσουν.
Από ό,τι αποδεικνύεται, η Ελλάδα πάσχει και από τα δύο προβλήματα σε πολύ μεγάλο βαθμό.
Τα τελευταία 15 χρόνια που μελετήσαμε ενδελεχώς στη χώρα έχουν ψηφιστεί 1.478 νόμοι με 22.800 άρθρα και έχουν περάσει και 3.452 Προεδρικά Διατάγματα. Τα ΦΕΚ που τους περιέχουν καταλαμβάνουν σχεδόν 60.000 σελίδες. Τα χρόνια της κρίσης έχει εκτοξευθεί ο αριθμός των Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου (67 μετά το 2010, μόλις 13 πριν), καθώς και των πολυνομοσχεδίων.
Είναι χαρακτηριστικό το παράδειγμα του ν.4093/2012, του επονομαζόμενου "Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής", το οποίο ψηφίστηκε στις 9 Νοεμβρίου του 2012. Την ίδια ημέρα, στο ίδιο ΦΕΚ δημοσιεύτηκε και μια Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου που τροποιούσε διατάξεις του συγκεκριμένου νόμου, επαναφέροντας διατυπώσεις του νομοσχεδίου όπως ήταν πριν τις αλλάξει το νομοθετικό σώμα.
Κι αυτό γίνεται συνέχεια. Περνούν αντιφατικές ή και εντελώς αντικρουόμενες ρυθμίσεις νόμων για το ίδιο ζήτημα. Εκδίδονται υπουργικές εγκύκλιοι που αναιρούν το περιεχόμενο νόμων. Περνούν ρυθμίσεις που είναι αντίθετες προς το ευρωπαϊκό κεκτημένο ή θεμελιώδεις διεθνείς συμβάσεις τις οποίες έχει υπογράψει η χώρα. Περνούν νομοσχέδια γεμάτα συντακτικά ή γραμματικά λάθη, κακά ελληνικά, ή με εξώφθαλμα λανθασμένη χρήση της νομικής ορολογίας.
Κι αυτό συνεχίζεται ανεξάρτητα από το ποια είναι η κυβέρνηση.
Αλλά πώς φτάσαμε ως εδώ;
Τα αίτια
Τα αίτια της πολυνομίας είναι πολλά, αλλά μπορούν να συνοψιστούν εν μέρει σε κυρίως τρία.
Το πρώτο είναι η πολιτική κουλτούρα της χώρας, σύμφωνα με την οποία η νομοθέτηση είναι το κύριο έργο μιας κυβέρνησης. Όλοι οι υπουργοί θέλουν να περάσουν νόμους, καλύτερους από τους προηγούμενους, για να δείξουν ότι παράγουν έργο. Ειδικά σε περιόδους πολιτικής πόλωσης η τάση αυτή είναι πολύ έντονη.
Το δεύτερο αίτιο έχει να κάνει με την κουλτούρα της δημόσιας διοίκησης, στην οποία κυριαρχεί μια τυπολατρία που οδηγεί και σε υπερβολική ρυθμιστική παραγωγή. Για να γίνει οτιδήποτε στο ελληνικό δημόσιο πρέπει να είναι επακριβώς προβλεπόμενο από κάποια κανονιστική πράξη. Πρέπει να ρυθμίζονται τα πάντα.
Ο τρίτος λόγος είναι ευρύτερος και έχει να κάνει με τον τρόπο που λειτουργεί το κοινοβούλιο ως απλός επικυρωτής των αποφάσεων της κυβέρνησης, με την απουσία αποτελεσματικών μηχανισμών ελέγχου και αξιολόγισης της παραγωγής ρυθμίσεων, αλλά και το ίδιο το Σύνταγμα που υποκινεί το νομικό πληθωρισμό.
Αλλά υπάρχουν ατελείωτα παρόμοια παραδείγματα. Ξέρατε ότι αυτή τη στιγμή υπάρχουν σε ισχύ 27 νομοθετικές ρυθμίσεις που ορίζουν τον τρόπο λειτουργίας των σχολών χορού και των ωδείων;
Μέσα στα φωτογραφικά άρθρα και τις άσχετες τροπολογίες κρύβονται ρουσφέτια. Τα κενά που αφήνουν αντικρουόμενες κανονιστικές πράξεις δημιουργούν βολικά παραθυράκια.
Ολόκληρο το πολιτικό μας σύστημα βασίζεται στην διατήρηση αυτής της ακατάσχετης, δυσλειτουργικής νομοδιάρροιας.
Κι αυτό έχει πολύ σοβαρότερες συνέπειες από την απλή διαιώνιση της διαφθοράς στον κρατικό μηχανισμό.
Οι συνέπειες
Έχουν γίνει διάφορες απόπειρες να συγκεκριμενοποιηθεί το κόστος της πολυνομίας σε κάποιες χώρες, αλλά κατά κανόνα αυτό που μπορεί να ποσοτικοποιηθεί είναι τα διοικητικά βάρη που προκαλεί η γραφειοκρατία που προκύπτει από την πολυνομία και την κακονομία -μόνο ένα μέρος των συνεπειών του προβλήματος, δηλαδή. Σε έρευνα της Ε.Ε. για την ανταγωνιστικότητα το 2006 διατυπώθηκε η εκτίμηση ότι αν σε βάθος εικοσαετίας μειωθούν τα διοικητικά/γραφειοκρατικά βάρη κατά 25%, το ΑΕΠ της Ελλάδας θα αυξηθεί κατά 2,4 ποσοστιαίες μονάδες.
Οι συνέπειες, ωστόσο, δεν είναι μόνο έμμεσες. Υπάρχει μια σειρά από πολύ σοβαρά προβλήματα που επηρεάζουν την ίδια την ποιότητα της δημοκρατίας. Πράγματι, διογκώνεται η γραφειοκρατία, κι αυτό αποθαρρύνει τις εγχώριες και τις ξένες επενδύσεις, κάνει το επιχειρείν δυσκολότερο και κοστοβόρο, και τελικά επιβαρύνει ραγδαία την ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στην Ελλάδα. Επιπλέον, όμως, η πολυνομία και η κακονομία επιβαρύνουν δραματικά τη λειτουργία της Δημόσιας Διοίκησης. Θεσμοποιούν την πελατειακή σχέση κράτους-πολίτη, δυσχεραίνουν και καθυστερούν την υλοποίηση μεταρρυθμίσεων ή αλλαγών (γι' αυτό και η ευρέως διαδεδομένη αντίληψη, ότι οι νόμοι υπάρχουν, αλλά δεν εφαρμόζονται), και παράλληλα διαβρώνουν την εμπιστοσύνη των πολιτών απέναντι στους θεσμούς του κράτους. Παίζουν αναπόφευκτα ρόλο στην διόγκωση της ύλης των δικαστηρίων και την καθυστέρηση της απονομής δικαιοσύνης ενώ, με τις αντικρουόμενες διατάξεις και τα νομικά κενά προκαλούν ανασφάλεια δικαίου.
Οι λύσεις
Η πολυνομία και η κακονομία δεν είναι καινούρια προβλήματα στην Ελλάδα. Όπως και η γραφειοκρατία, είναι διαχρονικά. Στην πάροδο των χρόνων, και με ιδιαίτερη ένταση τα τελευταία χρόνια της κρίσης, έχουν γίνει μελέτες για την αντιμετώπιση του προβλήματος. Δεδομένου ότι το πρόβλημα είναι και διεθνές, υπάρχουν και εργαλεία από ξένα θεσμικά όργανα που μπορούν να προσφέρουν λύσεις, καθώς και παραδείγματα ξένων πρακτικών που έχουν λειτουργήσει στο παρελθόν, όπως οι δράσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής την προηγούμενη δεκαετία που μείωσαν τον όγκο της Ευρωπαϊκής νομοθεσίας δραματικά, κωδικοποιώντας τις προηγούμενες πράξεις και υιοθετώντας τις πρακτικές της "Καλής Νομοθέτησης" για όλες τις μεταγενέστερες. Η έρευνα περιέχει καταγραφή και άλλων δράσεων στην Ολλανδία και το Ηνωμένο Βασίλειο, όπως το "Red Tape Challenge" και ο κανόνας "one in one out", ή το Ολλανδικό τυποποιημένο μοντέλο κόστους που υπολογίζει τα διοικητικά βάρη που προκύπτουν από τη νομοθεσία.
Για τις ανάγκες αυτής της έρευνας σχηματοποιήσαμε μια σειρά από συγκεκριμένα μέτρα βραχυπρόθεσμου, μεσοπρόθεσμου και μακροπρόθεσμου ορίζοντα που μπορούν να μετριάσουν το πρόβλημα σε ικανοποιητικό βαθμό. Είναι, επιγραμματικά, τα εξής:
Βραχυπρόθεσμα
- Ακριβής, εκτενέστερη διάγνωση του προβλήματος από θεσμικό φορέα.
- Αναμόρφωση της εσωτερικής δομής της Γενικής Γραμματείας της Κυβέρνησης
- .
- Ενίσχυση της Κεντρικής Νομοπαρασκευαστικής Επιτροπής και ανεξαρτητοποίησή της.
- Δημιουργία Κυβερνητικής Επιτροπής Καλής Νομοθέτησης.
- Ενεργοποίηση Μονάδων Νομοθετικής Πρωτοβουλίας Υπουργείων.
- Δημιουργία ειδικής Διαρκούς Κοινοβουλευτικής Επιτροπής Καλής Νομοθέτησης και αναβάθμιση της λειτουργίας του κοινοβουλίου.
- Αποσύνδεση του υπουργικού από το βουλευτικό αξίωμα.
- Μείωση του αριθμού των Υπουργείων και των Υπουργών.
- Ευρύτερη διαβούλευση πριν από τη διαμόρφωση των νομοσχεδίων.
- Τήρηση του χρονικού ελάχιστου για ηλεκτρονική διαβούλευση επί των διαμορφωμένων νομοσχεδίων.
- Έλεγχος νομοσχεδίων από νέο τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας πριν από την κατάθεσή τους στη Βουλή.
- Μείωση του αριθμού των βουλευτών και ελαχιστοποίηση των πηγών πίεσης από τη Βουλή για νομοθετική παραγωγή.
Μεσοπρόθεσμα
- Μείωση του ρυθμιστικού όγκου με τη χρήση της "γκιλοτίνας".
- Μείωση του ρυθμιστικού όγκου με στοχευμένη κωδικοποίηση και συνταγματική προστασία των νέων κωδικών.
- Εξορθολογισμός και έλεγχος υπουργικών και βουλευτικών προσθηκών και τροπολογιών.
- Ενοποίηση των συνοδευτικών εκθέσεων των νομοσχεδίων σε μία Ανάλυση Ρυθμιστικών ή Κανονιστικών Επιπτώσεων.
- Ουσιαστικός νομοθετικός προγραμματισμός με ανώτατα ετήσια όρια παραγωγής νομοθεσίας ανά Υπουργείο.
- Αξιολόγηση εφαρμογής νομοθεσίας μετά την ισχύ και αυτοδίκαιη κατάργηση νόμων δύο χρόνια μετά την ψήφισή τους εφόσον ψηφίστηκαν για να αντιμετωπίσουν έκτακτες ή επείγουσες ανάγκες.
- Αλλαγή νομοθετικού πλαισίου και μεταβολή της νομολογίας ώστε τα δικαστήρια να ελέγχουν τη θέσπιση τροπολογιών που είναι άσχετες με το θέμα ή το σκοπό του νόμου.
- Μακροπρόθεσμα
- Αποκομματικοποίηση της δημόσιας διοίκησης
- Βελτίωση της διοικητικής ικανότητας
- Μεταβολή της διοικητικής κουλτούρας
Βεβαίως, για να γίνουν όλα αυτά χρειάζεται πρώτα απ' όλα ένα πράγμα: Πολιτική βούληση. Υπάρχει ήδη ένα πλαίσιο μέτρων για τη ρυθμιστική διακυβέρνηση και την καλή νομοθέτηση διαθέσιμο σε κάθε ελληνική κυβέρνηση, το οποίο περιέχει και μέτρα που προτείνουμε παραπάνω. Είναι ο νόμος 4048/2012 (PDF), ψηφισμένος ήδη από τη Βουλή.
Δεν εφαρμόζεται.
Και, βεβαίως, υπάρχουν αίτια πίσω από αυτά τα αίτια. Η πλειοψηφία των ανθρώπων με τους οποίους μιλήσαμε στα πλαίσια αυτής της έρευνας συμφωνούν ότι το πρόβλημα της πολυνομίας -αλλά και της κακονομίας- είναι ένα πρόβλημα πολιτικό. Δεν υπάρχει πολιτική βούληση για την καταπολέμησή του, επειδή η πληθώρα κακογραμμένων και αντικρουόμενων νόμων εξυπηρετεί τη λειτουργία του πελατειακού κράτους. Το χαρακτηριστικότερο παράδειγμα αυτού του φαινομένου είναι ο τρόπος με τον οποίο νομοθετήθηκε το ασφαλιστικό σύστημα: Κάθε ασφαλιστικό νομοσχέδιο από τη δεκαετία του '30 κιόλας ήταν μια πολιτική διευκόλυνση για επιμέρους ομάδες εργαζομένων. Γι' αυτό μέσα σε 75 χρόνια η Ελλάδα πέρασε 884 ασφαλιστικά νομοσχέδια και 1.700 υπουργικές αποφάσεις.