ΤΟ BLOG
23/07/2019 10:21 EEST | Updated 23/07/2019 10:33 EEST

Ο αναγκαίος εξορθολογισμός των Κλάδων στη Δημόσια Διοίκηση

Περισσότερος Συντονισμός, λιγότερη γραφειοκρατία

RichVintage via Getty Images

Ιστορικά το σύστημα των Κλάδων αναπτύχθηκε με τρόπο που αντανακλά τις παθογένειες του διοικητικού κατακερματισμού και των στεγανών. Διαχρονικό στοιχείο της ελληνικής διοίκησης είναι ότι ο υπάλληλος κατά τον διορισμό ή την πρόσληψή του τοποθετείται σε οργανική θέση συγκεκριμένου υπουργείου και σε κλάδο που προβλέπει ο Οργανισμός του. Ομοειδείς ως προς τα καθήκοντα/ειδικότητα κλάδοι υποδιαιρούνται δηλαδή ανάλογα με τον φορέα απασχόλησης και δημιουργούν αποκλειστικότητα.

Η έκθεση του ΟΟΣΑ από το 2011, την οποία μετέφρασε στα ελληνικά η Ένωση Αποφοίτων, επισημαίνει τα εμπόδια που δημιουργεί για την κινητικότητα ο κατακερματισμός των κλάδων. Με βάση την καταγραφή που είχε γίνει αναφέρθηκαν 1448 κλάδοι στις κεντρικές και περιφερειακές υπηρεσίες της κεντρικής διοίκησης εκ των οποίων όμως 358 δεν έχουν καμία θέση καλυμμένη. Η έκθεση του ΟΟΣΑ καταλήγει ότι η διάρθρωση των κλάδων χρήζει εξορθολογισμού και ορισμένη ευελιξία κατά το δυνατόν στην κατανομή των θέσεων σε συγκεκριμένες κατηγορίες. Αντίστοιχα, η Λευκή Βίβλος για τη Διακυβέρνηση το 2012 επεσήμανε ότι ο μεγάλος αριθμός των κλάδων στην κεντρική διοίκηση καθιστά αδύνατη την με ενιαίο τρόπο διοίκησή τους, ενώ μπορεί να εγκλωβίσει δημοσίους υπαλλήλους στον φορέα στον οποίο εισήχθηκαν αρχικά.

Η σύνδεση των υπουργικών κλάδων με επιμέρους καθεστώτα και προνόμια δημιουργεί τάση εσωστρέφειας. Η ανάπτυξη πνεύματος υπηρεσιακής αλληλεγγύης μεταξύ των μελών του κλάδου/φορέα τείνει στη δημιουργία στεγανών σε σχέση με άλλους κλάδους και φορείς. Είχε συνεπώς διαχρονικά αρνητική επίπτωση στην επικοινωνία, τη συνεργασία εντός της διοίκησης και τον διυπουργικό συντονισμό, ενώ συνέβαλε στη δημιουργία υπηρεσιών «οχυρών» που δημιουργούν πρόσθετες άμυνες έναντι άλλων. Επιμέρους κλάδοι πετύχαιναν διάφορα προνόμια σε σχέση με τους υπαλλήλους άλλων φορέων ή κλάδων ακόμη και στον ίδιο φορέα (επιδόματα, διευκολύνσεις, ευκαιρίες προαγωγών, αμετάθετο, αποκλειστική απασχόληση κλπ.). Ο κατακερματισμός και πολλαπλασιασμός των κλάδων μπορεί επομένως να θεωρηθεί αντανάκλαση και προϊόν μιας ιδιότυπης συμβιωτικής σχέσης μεταξύ διοίκησης και πολιτικής.

Στο πεδίο της σταδιοδρομίας, η ταύτιση με τον συγκεκριμένο φορέα δημιουργούσε αφενός περιοριστικές συνθήκες για προαγωγή σε θέσεις ευθύνης, αλλά και συνθήκες αποκλεισμού του εξωτερικού συναγωνισμού. Οι πιέσεις για διέξοδο απευθύνονταν στον εκάστοτε υπουργό, ο οποίος, έχοντας την ευχέρεια αλλαγής των Οργανισμών που προσδιορίζουν την εσωτερική διάρθρωση και στελέχωση (κατανομή των θέσεων σε κατηγορίες και κλάδους, προϋποθέσεις για την κατάληψη θέσεων ευθύνης όσον αφορά τον κλάδο κλπ.) μπορούσε να ικανοποιήσει συντεχνιακές πιέσεις. Έτσι δημιουργούνταν ένα κλειστό – στεγανοποιημένο σύστημα στους επιμέρους φορείς με συνέπεια την περιορισμένη κινητικότητα του ανθρώπινου δυναμικού.

Το ζήτημα των κλάδων τέθηκε και από μια ειδικότερη σκοπιά από πολλούς εμπειρογνώμονες κατά τις μεταπολεμικές δεκαετίες. Η έκθεση Langrod τη δεκαετία του ’60 μεταξύ άλλων πρότεινε τη δημιουργία μιας κατηγορίας επίλεκτων υπαλλήλων του κράτους με διυπουργική κινητικότητα, η οποία θα είχε σημαντικό ρόλο στη μεταρρύθμιση της διοίκησης. Επόμενες εκθέσεις τόνιζαν τις αρνητικές επιπτώσεις της κατάτμησης των κλάδων στη λειτουργία της ΔΔ (π.χ. αδυναμία προγραμματισμού, περιορισμένη ανάπτυξη ουσιαστικών ικανοτήτων και αποτελεσματικής και αποδοτικής διοίκησης) και πρότειναν τη δημιουργία ανώτατων διϋπουργικών στελεχών / διϋπουργικών κλάδων. Το σώμα αυτών των διυπουργικών – επιτελικών στελεχών επρόκειτο να είναι το προϊόν της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης, ως Σχολής παραγωγής επιτελικών στελεχών, αλλά έμεινε τελικά χωρίς διυπουργικό χαρακτήρα, αφού οι απόφοιτοι εξακολουθούν να τοποθετούνται σε οργανικές θέσεις υπουργείων και σε καθήκοντα συχνά άσχετα συγκριτικά με την εκπαίδευσή τους.

Σε έναν τέτοιο κλάδο διυπουργικού – επιτελικού χαρακτήρα θα μπορούσαν, εκτός των Αποφοίτων της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης, να ενταχθούν και να αξιοποιηθούν στελέχη με αυξημένη εμπειρία σε θέσεις ευθύνης επιπέδου διεύθυνσης ή γενικής διεύθυνσης που σήμερα αν δεν επιλεχθούν σε κρίσεις για τις θέσεις ευθύνης αδρανοποιούνται και περιθωριοποιούνται. Με αυτό τον τρόπο χάνεται για τη δημόσια διοίκηση μία πολύτιμη τεχνογνωσία και εμπειρία στελεχών που θα μπορούσε να αξιοποιηθεί στη χάραξη, τον σχεδιασμό και τον συντονισμό δημοσίων πολιτικών. Η Γαλλική Διοίκηση ήδη εφαρμόζει με μεγάλη επιτυχία το συγκεκριμένο μοντέλο εδώ και δεκαετίες, ενώ ο κλάδος μπορεί «κτίζει» και μία παράλληλη σταδιοδρομία εμπειρογνώμονα για στελέχη με αυξημένες τεχνικές γνώσεις ώστε να αξιοποιούνται οι ικανότητες τους για όσο χρονικό διάστημα παραμένουν στο δημόσιο.

Παρά την ανάδειξη του προβλήματος εδώ και τουλάχιστον 5 δεκαετίες, η προσπάθεια εξορθολογισμού των κλάδων δεν προχώρησε. Οι δυσκολίες μπορούν να γίνουν αντιληπτές. Το συμπέρασμα πάντως είναι ότι η Διοίκηση χρειάζεται αποτελεσματικότερο διυπουργικό συντονισμό και απλούστευση της διαδικασίας κινητικότητας, που απορρέει και από τη μεταρρύθμιση των κλάδων. Προτάσεις υπάρχουν, η υλοποίηση απομένει.