ΤΟ BLOG
23/09/2017 08:53 EEST | Updated 23/09/2017 08:53 EEST

Το θεσμικό πλαίσιο της μεταναστευτικής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Stoyan Nenov / Reuters

Τα τελευταία χρόνια πολλοί άνθρωποι έχουν βρει καταφύγιο στην Ευρώπη εξαιτίας των συγκρούσεων, της τρομοκρατίας αλλά και λόγω πολιτικών διώξεων στις χώρες τους. Από το 1,2 εκατομμύρια ανθρώπων που αιτήθηκαν για πρώτη φορά άσυλο στην ΕΕ το 2016, το ένα τέταρτο προέρχονταν από τη Συρία, με το Αφγανιστάν και το Ιράκ να ακολουθούν. Σε όλες αυτές τις χώρες οι πολίτες αντιμετωπίζουν απειλές από εξτρεμιστικές ομάδες και σοβαρό κίνδυνο για τη ζωή τους. Ο σκοπός του παρόντος κειμένου είναι να δώσει μία σφαιρική εικόνα του θεσμικού πλαισίου της μεταναστευτικής πολιτικής της Ε.Ε. και ιδίως της ιστορικής εξέλιξης αυτής.

Θα παρουσιαστούν περιληπτικά οι σημαντικότερες προσπάθειες προς αυτήν την κατεύθυνση, χωρίς όμως να είναι δυνατό να παρουσιαστούν όλα τα σχετικά κείμενα και ιδίως οι πάμπολλες οδηγίες που έχουν εκδοθεί επί του θέματος.

Κρίνω σκόπιμο εν προκειμένω να παραθέσω βασικούς ορισμούς, προκειμένου να γίνει αντιληπτή η διαφοροποίηση συγκεκριμένων όρων που θα μας απασχολήσουν.

Μετανάστευση

Κατά το Διεθνές Δίκαιο, η μετανάστευση περιγράφεται ως μία γεωγραφική μετακίνηση ανθρώπων είτε μεμονωμένα είτε ομαδικά και διακρίνεται σε «νόμιμη» και «παράνομη».

Σύμφωνα με το Σχέδιο δράσης του Συμβουλίου (C 142/2002), ως παράνομοι μετανάστες θεωρούνται οι υπήκοοι τρίτων χωρών, οι οποίοι εισέρχονται στο έδαφος κρατών-μελών της Ε.Ε. με πλαστά ταξιδιωτικά έγγραφα ή ακόμα και χωρίς αυτά.

Στην κατηγορία της νόμιμης μετανάστευσης περιλαμβάνονται οι «υπήκοοι» τρίτων κρατών, οι οποίοι διαμένουν νόμιμα στο ενωσιακό έδαφος (εργασία, σπουδές κλπ).

Το καθεστώς των νομίμων μεταναστών ρυθμίζεται από τρεις κατευθυντήριες οδηγίες και έναν Κανονισμό του Συμβουλίου. Ειδικότερα, η Οδηγία 2003/109/ΕΚ περιλαμβάνει όσους έχουν στην κατοχή τους άδεια παραμονής επί μακρόν διαμένοντος σε κάποιο κράτος-μέλος, την οποία απέκτησαν έπειτα από 5ετή νόμιμη και αδιάλειπτη παραμονή τους στο εν λόγω κράτος. Αντίστοιχα, η Οδηγία 2008/86/ΕΚ αναφέρεται σο δικαίωμα της οικογενειακής επανένωσης, ενώ η Οδηγία 2004/38/ΕΚ διασφαλίζει το δικαίωμα των πολιτών της Ε.Ε. και των μελών της οικογενείας τους στην ελεύθερη κυκλοφορία εντός της επικράτειας των κρατών-μελών. Επιπλέον των ανωτέρω, το Συμβούλιο με τον Κανονισμό 859/2003 διεύρυνε τις διατάξεις προγενέστερων κανονισμών (1408/71, 572/72), με απώτερο στόχο την τήρηση και τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των αρχών που απορρέουν από το Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων.

Πρόσφυγες

Σύμφωνα με τη Σύμβαση της Γενεύης του 1951, πρόσφυγας είναι ένα άτομο που βρίσκεται εκτός της χώρας καταγωγής του ή του τόπου κατοικίας του, έχει δικαιολογημένο φόβο δίωξης για λόγους φυλής, θρησκείας, εθνικότητας, συμμετοχής σε ορισμένη κοινωνική ομάδα ή λόγω πολιτικών πεποιθήσεων και εξαιτίας αυτού του φόβου δίωξης αδυνατεί ή δεν επιθυμεί να απολαμβάνει την προστασία αυτής της χώρας ή την επιστροφή σ' αυτήν. Ο πρόσφυγας, ο οποίος υποβάλλει αίτημα για αναγνώριση της προσφυγικής του ιδιότητας και μέχρι της οριστική απόφαση επί αυτού, ονομάζεται κατά το διεθνές δίκαιο ως ο «αιτών άσυλο».

Σύμφωνα με τις επιταγές της Ε.Ε., η ευρωπαϊκή μεταναστευτική πολιτική θα πρέπει να διακρίνεται από τις αρχές τις αλληλεγγύης, της αμοιβαίας εμπιστοσύνης και του καταμερισμού των ευθυνών των κρατών.

Η ελεύθερη μετακίνηση προσώπων, υπηρεσιών, εμπορευμάτων και κεφαλαίων εισήχθη για πρώτη φορά με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη. Η αναγκαιότητα λειτουργίας μιας Κοινής Αγοράς είχε ως απαραίτητη προϋπόθεση την κατάργηση των εσωτερικών συνόρων, κάτι το οποίο επετεύχθη σε έναν πρώτο βαθμό με την χάραξη κοινής μεταναστευτικής πολιτικής. Η ad hoc «Ομάδα Μετανάστευσης» του 1986 και η «Ομάδα Εθνικών Συντονιστών σε Θέματα Μετανάστευσης» του 1988 πλαισίωσαν τις διατάξεις της Συνθήκης Σένγκεν, η οποία υπεγράφη το 1985 στο Λουξεμβούργο. Παρότι η Σύμβαση Εφαρμογής της Συνθήκης Σένγκεν υπεγράφη ένα χρόνο αργότερα, η Συνθήκη μπήκε σε ουσιαστική εφαρμογή μόλις το 1995, δημιουργώντας τη Ζώνη Σένγκεν και ενσωματώθηκε στο νομικό πλαίσιο της Ε.Ε. με τη συνθήκη του Άμστερνταμ το 1997. Οι διατάξεις της Σένγκεν προβλέπουν κοινή πολιτική ασύλου για τα κράτη-μέλη που έχουν εισχωρήσει σε αυτήν, κοινή λίστα των χωρών που χρειάζονται βίζα για να εισέλθουν εντός της Ζώνης και φυσικά ελεύθερη μετακίνηση των υπηκόων των συμβαλλόμενων κρατών-μελών, με εντελώς τυπικούς ελέγχους. Στη συνέχεια, το 2006, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο αποφάσισαν με τον Κανονισμό 1987/2006/ΕΚ τη δημιουργία Συστήματος Πληροφοριών Σένγκεν δεύτερης γενιάς, το οποίο αντικατέστησε το προηγούμενο ως πιο εξελιγμένο, ευέλικτο και αποτελεσματικό.

Ενώ η σημαντικότητα της Συνθήκης Σένγκεν είναι αδιαμφισβήτητη στο πλαίσιο της μεταναστευτικής πολιτικής στην Ευρώπη, δεν θα μπορούσαμε να θεωρήσουμε το ίδιο και για την Συνθήκη του Μάαστριχτ (1992), η οποία ενώ ανακήρυξε τα ζητήματα του ασύλου και της μετανάστευσης ως «κοινού ενδιαφέροντος» και τα κατέταξε στον τρίτο πυλώνα της Κοινότητας, αυτά δυστυχώς υποβιβάστηκαν από τις συμπεριφορές των ίδιων των κρατών μελών, τα οποία χρησιμοποιώντας το δικαίωμα της αρνησικυρίας και προωθώντας τις εθνικές τους πολιτικές, παρακώλυαν συστηματικά τις αντίστοιχες ενωσιακές.

Η Συνθήκη του Άμστερνταμ, η οποία τέθηκε σε ισχύ το 1999, έδωσε νέα ώθηση στην κοινοτικοποίηση της μεταναστευτικής πολιτικής, αποτελώντας μέχρι και σήμερα θεμέλιο λίθο των διαδικασιών που αφορούν τη μετανάστευση. Με την προαναφερόμενη Συνθήκη αποφασίστηκε για πρώτη φορά η εναρμόνιση των πολιτικών των κρατών-μελών στους τομείς του ασύλου, της μετανάστευσης, των ελέγχων στα εξωτερικά σύνορα και της δικαστικής συνεργασίας στον αστικό τομέα. Ιδιαίτερα σημαντική θεωρείται και η δυνατότητα που δόθηκε στο Συμβούλιο να λαμβάνει επιπλέον μέτρα στους προρρηθέντες τομείς. Η Ρήτρα Εξαίρεσης βέβαια, που προβλεπόταν στην ίδια τη Συνθήκη, επέτρεψε σε κάποιες χώρες (π.χ. Ην. Βασίλειο) να μη συμμετέχουν σε τμήμα ή στο σύνολο του περιεχομένου της. Η Συνθήκη του Άμστερνταμ εγκαινίασε δράσεις αναφορικά με τις πολιτικές στα πεδία ελέγχου, υποδοχής και ενσωμάτωσης των μεταναστών.

Στα Συμπεράσματα του Τάμπερε το 1999, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο τόνισε επίσης την μεγάλη σημασία που αποδίδεται στην προστασία κατά την διαδικασία εναρμόνισης στον τομέα του ασύλου, επιβεβαιώνοντας «την σημασία που η Ένωση και τα Κράτη Μέλη προσδίδουν στον απόλυτο σεβασμό του δικαιώματος στην αναζήτηση ασύλου» και «συμφώνησε να εγκαθιδρύσει ένα Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου, βασισμένο στην πλήρη και απόλυτη εφαρμογή της Σύμβασης της Γενεύης».

Το 2000 υιοθετήθηκε στη Νίκαια ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ε.Ε., ο οποίος παρότι δεν είναι δεσμευτικός, καταγράφει τα θεμελιώδη δικαιώματα των ευρωπαίων πολιτών, αλλά και των νομίμων μεταναστών. Ιδιαίτερα σημαντικά τα άρθρα του που αφορούν την ανθρώπινη αξιοπρέπεια (άρθρο 1), την απαγόρευση των βασανιστηρίων (άρθρο 4), το δικαίωμα στην ελευθερία και την ασφάλεια (άρθρο 6), το δικαίωμα ασύλου (άρθρο 18), την απαγόρευση διακρίσεων (άρθρο 21) και τον σεβασμό της πολιτιστικής, θρησκευτικής και γλωσσικής πολυμορφίας (άρθρο 22).

Το 2004 ιδρύθηκε ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός για τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων της Ένωσης, γνωστός σε όλους μας με την επωνυμία «FRONTEX». Η FRONTEX διευκολύνει τον διασυνοριακό έλεγχο, παρέχει επαγγελματική τεχνογνωσία και συνδράμει τα κράτη-μέλη όποτε αυτό απαιτηθεί από τι συνθήκες.

Το ίδιο έτος, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο αποφάσισε στη Χάγη την ενίσχυση του ευρωπαϊκού οικοδομήματος της ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης θέτοντας ένα πλαίσιο πολιτικών μέχρι το 2010. Δόθηκε έμφαση σε περισσότερο συντονισμένες δράσεις για τη μετανάστευση και στη διαμόρφωση ενός κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου.

Το πρόγραμμα της Χάγης ακολούθησε η Συνθήκη της Λισαβόνας (Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης) το 2009. Τα άρθρα 78 και 79 της ΣΛΕΕ θίγουν το ζήτημα tης μεταναστευτικής πολιτικής, ορίζοντας σε ενωσιακό επίπεδο πρωτογενούς δικαίου την ανάπτυξη μίας κοινής πολιτικής στον τομέα του ασύλου και της μετανάστευσης. Το άρθρο 78 ΣΛΕΕ αναφέρεται στον τομέα του ασύλου, της επικουρικής και προσωρινής προστασίας όσων χρήζουν διεθνούς προστασίας, σύμφωνα με την αρχή της μη επαναπροώθησης. Το άρθρο 79 αναφέρεται στην δημιουργία κοινής μεταναστευτικής πολιτικής, με την οποία θα προάγεται και θα διασφαλίζεται η αποτελεσματική διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, η δίκαιη μεταχείριση των υπηκόων τρίτων κρατών, η πρόληψη της παράνομης μετανάστευσης και η καταπολέμηση της εμπορίας ανθρώπων.

Την περίοδο 2010-2014 τέθηκε σε εφαρμογή το πρόγραμμα της Στοκχόλμης, το οποίο σε εφαρμογή των αρχών της Συνθήκης της Λισαβόνας, αποτέλεσε τον οδικό χάρτη της Ένωσης για τη δημιουργία ενός χώρου δικαιοσύνης, ελευθερίας και ασφάλειας.

Ειδικότερα, όσον αφορά την ευρωπαϊκή πολιτική ασύλου, η οποία συνδέεται βεβαίως άμεσα με τη μεταναστευτική πολιτική, οφείλω να αναφερθώ στη Σύμβαση της Γενεύης του 1951, η οποία παρότι δεν αποτελεί επίτευγμα μόνο ευρωπαϊκό, είναι ιδιαιτέρως σημαντική, καθώς υπήρξε η πρώτη διεθνής συμφωνία που κάλυπτε τις πιο ουσιαστικές πλευρές της ζωής των προσφύγων. Καθορίζει μια σειρά θεμελιωδών ανθρωπίνων δικαιωμάτων τα οποία θα πρέπει να είναι τουλάχιστον ισότιμα με τις ελευθερίες που απολαμβάνουν οι αλλοδαποί υπήκοοι μιας χώρας ή και σε μερικές περιπτώσεις και οι ίδιοι οι πολίτες της χώρας. Αναγνωρίζει το διεθνές πεδίο δράσης των προσφυγικών κρίσεων και τη σπουδαιότητα της διεθνούς συνεργασίας, συμπεριλαμβανομένης και της από κοινού συμμετοχής των κρατών στη διευθέτηση του προβλήματος των προσφύγων. Παραθέτει τα δικαιώματα του πρόσφυγα περιλαμβάνοντας και ελευθερίες όπως αυτές της θρησκείας, της μετακίνησης, της ελευθερίας, της εκπαίδευσης, της κατοχής ταξιδιωτικών εγγράφων, της δυνατότητας εργασίας και τονίζει τις υποχρεώσεις του ή της πρόσφυγα προς τη χώρα υποδοχής. Μία σημαντική διάταξη ορίζει τη μη επιστροφή του πρόσφυγα - ο νομικός όρος είναι η μη επαναπροώθηση - σε χώρα όπου υπάρχει φόβος δίωξής του. Επίσης, ορίζει συγκεκριμένες ομάδες ατόμων, όπως οι τρομοκράτες, που δεν δικαιούνται προσφυγικής ιδιότητας.

Τη Σύμβαση της Γενεύης ακολούθησε το Πρωτόκολλο της Νέας Υόρκης το 1967, το οποίο αφαιρεί τους γεωγραφικούς και χρονικούς περιορισμούς που έθετε η αρχική Σύμβαση σύμφωνα με τους οποίους μόνο άτομα που εμπλέκονταν στα γεγονότα που συνέβησαν στην Ευρώπη πριν την 1η Ιανουαρίου του 1951, μπορούσαν να υποβάλλουν αίτηση ασύλου.

Άξια σημασίας και αναφοράς αποτελεί και η απόφαση του Συμβουλίου για τη δημιουργία του Ευρωπαϊκού Ταμείου για τους πρόσφυγες, το 2010, το οποίο έχει ως στόχο την ενοποίηση των δράσεων που σχετίζονται με την ένταξη, την υποδοχή και τον εθελούσιο επαναπατρισμό των αιτούντων άσυλο, των προσφύγων κλπ. Σκοπός της ίδρυσης του Ευρωπαϊκού Ταμείου υπήρξε η προσπάθεια εξισορρόπησης των οικονομικών επιβαρύνσεων που επωμίζονται τα κράτη-μέλη, μέσω ενός συστήματος χρηματικής αναδιανομής. Το Ευρωπαϊκό Ταμείο υποστηρίχθηκε το 2013 με ακόμη τρία Ταμεία συμπληρωματικά των δράσεών του.

Τέλος, ο Κανονισμός ΙΙΙ του Δουβλίνου (604/2013/ΕΕ) θεσπίζει τα κριτήρια και τους μηχανισμούς για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας ή από απάτριδα. H Σύμβαση δημιουργήθηκε με σκοπό τη μείωση της μετακίνησης των αιτούντων άσυλο εντός της Ευρώπης και την αποφυγή του asylum shopping, δηλαδή των αιτημάτων προτίμησης του εκάστοτε αιτούντος για συγκεκριμένη χώρα, καθώς στα πλαίσια της Σύμβασης τα κράτη αναγνώρισαν μεν τη σημασία της αναγνώρισης ενός δικαιώματος στο άσυλο, υποστήριξαν ωστόσο πως ο αιτών θα πρέπει να έχει απλώς το δικαίωμα να αναζητά διεθνή προστασία και όχι να εκφράζει συγκεκριμένη προτίμηση ως προς το ποια χώρα θα προτιμούσε να του προσφέρει την προστασία αυτή. Μετά την τεράστια μεταναστευτική κρίση των τελευταίων ετών, κατατέθηκε πρόταση αναθεώρησης του Κανονισμού, ήδη από τον Μάιο του 2016 και έκτοτε οι συζητήσεις συνεχίζονται.

Ως εκ των ανωτέρω, διαπιστώνουμε ότι οι εθνικές μεταναστευτικές πολιτικές δεν είναι εναρμονισμένες, δηλαδή δεν υπάρχει μια ενιαία ευρωπαϊκή μεταναστευτική πολιτική, καθότι τα κράτη-μέλη είναι απρόθυμα να παραχωρήσουν ουσιαστικό μέρος των εθνικών κυριαρχικών τους δικαιωμάτων στην Ένωση.

Η ΕΕ αποφασίζει τους όρους νόμιμης εισόδου και διαμονής, ενώ τα κράτη μέλη διατηρούν το δικαίωμα να ορίσουν τον όγκο των ανθρώπων που θα δεχτούν να εισέλθει στην χώρα τους. Ωστόσο η ΕΕ μπορεί να διαδραματίσει υποστηρικτικό ρόλο προς τα κράτη - μέλη, ειδικά σε οικονομικό επίπεδο. Σημειωτέον, ότι πρωταρχικό κριτήριο των πολιτικών της Ε.Ε. αποτελεί ο σεβασμός των θεμελιωδών ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

Δυστυχώς, η ανομοιομορφία στο εσωτερικό της Ε.Ε. δημιουργεί προσκόμματα στην εφαρμογή κοινής πολιτικής για τη μετανάστευση και το άσυλο. Παρότι δε, γίνονται προσπάθειες σε θεσμικό επίπεδο, υπάρχουν ακόμη πολλές ελλείψεις και προβληματικά σημεία, τα οποία καθιστούν αναποτελεσματικές ή μερικώς αποτελεσματικές τις εκάστοτε πρωτοβουλίες.


Πηγές: http://www.europarl.europa.eu

http://ec.europa.eu/immigration/

www.unhcr.gr