Και όμως, η πολυνομία μπορεί να καταπολεμηθεί

Το 2014 ψηφίστηκαν συνολικά 92 νόμοι από τους οποίους, οι 80 περιείχαν διατάξεις φορολογικών, εργατικών, ασφαλιστικών και αναπτυξιακών διατάξεων. Για την εφαρμογή των Νόμων, εκδόθηκαν 2.119 (!) Αποφάσεις και Εγκύκλιοι. Την τελευταία 20ετία θεσπίστηκαν 2.178 νόμοι, 14.248 προεδρικά διατάγματα και 17.638 υπουργικές αποφάσεις, σύνολο 35.153 ρυθμίσεις. Υπολογίζεται ότι μόνο το 30% των νόμων τελικά υλοποιείται. Αυτό τουλάχιστον είχε προκύψει κατά το σχετικό έλεγχο του Γ. Παπανδρέου για την τύχη των νόμων που είχαν ψηφιστεί από την κυβέρνησή του.
IPGGutenbergUKLtd via Getty Images

Ανάμεσα στις θεσμικές μεταρρυθμίσεις που, κατά κοινή παραδοχή, θα μπορούσαν να παίξουν ένα σημαντικό ρόλο στην ανάκαμψη της Ελλάδας (και οι οποίες δεν περιλαμβάνονται στις προτεραιότητες της «μεταρρυθμιστικής» προσπάθειας των «θεσμών») περιλαμβάνεται και η καταπολέμηση της πολυνομίας.

Με την πολυνομία εννοούμε την ύπαρξη πολλών Νόμων, Υπουργικών Αποφάσεων, Προεδρικών Διαταγμάτων και Εγκυκλίων για το ίδιο θέμα, συχνά αντικρουόμενων μεταξύ τους και οπωσδήποτε πολυδαίδαλων, ώστε μόνο λίγοι ειδικοί (κατά περίπτωση, δικηγόροι, λογιστές, μηχανικοί, κλπ) να μπορούν να τους χειριστούν.

Το πιο πάνω Νομοθετικό πλαίσιο (και ιδιαίτερα οι εφαρμοστικές Αποφάσεις) δεν πρέπει να συγχέεται με τις εγκριτικές Αποφάσεις Κεντρικών Υπηρεσιών και Περιφερειακών ή άλλων Αρχών, παρότι η εγκριτική διαδικασία συνδέεται με την πολυνομία και μαζί απαρτίζουν την γραφειοκρατία, το κυριότερο παράγωγο του πελατειακού κράτους.

Για την σπουδαιότητα του θέματος, σταχυολογούμε τα εξής:

  • «Σύμφωνα με το Global Competitiveness Report (2014-15), η γραφειοκρατία είναι ο δεύτερος σημαντικός παράγοντας της δημιουργίας μη φιλικού επιχειρηματικού περιβάλλοντος. Το κόστος της ανέρχεται σε 14 δις ευρώ, σύμφωνα με διάφορες μελέτες (6,8% του ΑΕΠ). Στοιχείο που ενισχύει την γραφειοκρατία είναι η πολυνομία»¹.
  • «Και βέβαια δεν πρέπει να λησμονούμε ότι ο λαβύρινθος της γραφειοκρατίας είναι το έδαφος στο οποίο ανθίζουν φαινόμενα διαφθοράς και πελατειακής συναλλαγής.... Η κύρια πηγή της γραφειοκρατίας και της διοικητικής αδράνειας και ανευθυνότητας είναι η πληθώρα λεπτομερειακών Νόμων, η αναπαραγωγή ενός εξωφρενικού φορμαλισμού και νομικισμού που παραλύει εξ αρχής κάθε προσπάθεια και σκοτώνει κάθε πρωτοβουλία , την φαντασία και τελικά την ευθύνη του δημόσιου υπαλλήλου»².
  • «Δεν υπάρχουν στοιχεία για την ύπαρξη κοινής συλλογικής προσέγγισης από τα υπουργεία σχετικά με την ανάπτυξη και εφαρμογή πολιτικών και κανονισμών. Η απουσία κοινών αρχών και διαδικασιών σχετικά με την ευθύνη νομοθέτησης ενισχύει μία κατακερματισμένη πορεία στην ανάπτυξη πολιτικών.Επιπλέον οι ανακρίβειες και οι αντιθέσεις που προκύπτουν από το κατακερματισμένο νομικό και κανονιστικό πλαίσιο παράλληλα με την έλλειψη κωδικοποίησης και την ύπαρξη πεπαλαιωμένων κανονιστικών διατάξεων (οι οποίες δεν προσαρμόστηκαν ποτέ στην πρόοδο των νέων τεχνολογιών) αποτελούν επιπρόσθετα ζητήματα που απαιτούν την προσοχή της ελληνικής Κυβέρνησης ως μέρος της προσπάθειας ανάπτυξης ενός σύγχρονου νομικού πλαισίου»³.

Τα στοιχεία για την πολυνομία στην Ελλάδα είναι εντυπωσιακά:

  • Το 2014 ψηφίστηκαν συνολικά 92 νόμοι από τους οποίους, οι 80 περιείχαν διατάξεις φορολογικών, εργατικών, ασφαλιστικών και αναπτυξιακών διατάξεων. Για την εφαρμογή των Νόμων, εκδόθηκαν2.119 (!) Αποφάσεις και Εγκύκλιοι.
  • Την τελευταία 20ετία θεσπίστηκαν 2.178 νόμοι, 14.248 προεδρικά διατάγματα και 17.638 υπουργικές αποφάσεις, σύνολο 35.153 ρυθμίσεις. Υπολογίζεται ότι μόνο το 30% των νόμων τελικά υλοποιείται. Αυτό τουλάχιστον είχε προκύψει κατά το σχετικό έλεγχο του Γ. Παπανδρέου για την τύχη των νόμων που είχαν ψηφιστεί από την κυβέρνησή του. Έως τον Μάρτιο του 2011 είχαν ψηφιστεί συνολικά 70 νόμοι. Για την εφαρμογή τους απαιτούνταν περί τα 1.200 προεδρικά διατάγματα και υπουργικές αποφάσεις (κατά μέσον όρο 17 για τον καθένα). Από αυτά είχαν εκδοθεί λιγότερα από 400, με αποτέλεσμα οι νόμοι να παραμένουν ανενεργοί.

Οι μέχρι τώρα απαντήσεις στο πρόβλημα είναι αποσπασματικές και δεν το επιλύουν:

  • Σε ό,τι αφορά το Εθνικό Τυπογραφείο, η ηλεκτρονική πρόσβαση εδώ και μερικά χρόνια είναι δωρεάν, χρειάζεται όμως εξοικείωση ή γνώση κάποιων στοιχείων για την αναζήτηση (πχ αριθμός Νόμου ή χρονολογία), προκειμένου αυτή να είναι επιτυχής.
  • Η Διαύγεια, με 20.000 αναρτήσεις την ημέρα και 18 εκ. συνολικά μέχρι σήμερα, αφορά μόνο εγκριτικές ή κανονιστικές Αποφάσεις.
  • Σε ό,τι αφορά τα Υπουργεία, ο ιστότοπος ορισμένων αναφέρει τους κυριότερους Νόμους, αλλά συνήθως ο κατάλογος δεν είναι πλήρης, ούτε ενημερωμένος.

Έχουμε τη γνώμη ότι η ρίζα του προβλήματος έγκειται στην απουσία προσέγγισης του νομοθετικού πλαισίου με έναν θεματικό και συνολικό τρόπο: δε μπορεί το πλαίσιο να είναι ένα άθροισμα νόμων και άλλων αποφάσεων, που συνεχώς μεταβάλλονται κατά το δοκούν. Θα πρέπει να υπηρετούν μια κοινή αρχή και οι όποιες μεταβολές τους να γίνονται με συγκεκριμένους κανόνες.

Παραλείποντας τις προφανείς λύσεις εξάλειψης του φαινομένου (δηλαδή οι Νόμοι να είναι πλήρεις, ώστε να μην χρειάζονται επιπρόσθετες Υπουργικές Αποφάσεις, Προεδρικά Διατάγματα ή Εγκυκλίους, και διατυπωμένοι απλά, ώστε να είναι κατανοητοί στους πολίτες), επισημαίνουμε ότι μια σωστή κωδικοποίησή τους, αποτελεί την πιο σημαντική παράμετρο καταπολέμησής του. Από την εμπειρία μας στον τεχνικό τομέα, όπου αντίστοιχα προβλήματα κωδικοποίησης και διαχείρισης έχουν λυθεί εδώ και πολλά χρόνια, έχουμε την πεποίθηση ότι οι ίδιοι κανόνες μπορούν να εφαρμοστούν άμεσα και στη νομοθεσία.

Οι κανόνες που ακολουθούνται σε μεγάλα έργα, προκειμένου τα (ενδεχομένως χιλιάδες) τεχνικά έγγραφα ενός Έργου να εντοπίζονται, διαχειρίζονται και ενημερώνονται εύκολα, περιλαμβάνουν τα εξής:

1)Κάθε έγγραφο έχει ένα συγκεκριμένο και μοναδικό κωδικό που τον ακολουθεί μέχρι τέλους. Ο κωδικός αυτός σχετίζεται με το περιεχόμενό του και παραπέμπει απ' ευθείας σε αυτό. Στην περίπτωση της Νομοθεσίας, οι Νόμοι ακολουθούν σειριακή σειρά (δηλαδή ο Νόμος 4002 είναι ο επόμενος του 4001), χωρίς να δίνεται κάποια ένδειξη του θέματος που πραγματεύονται.

2)Είναι σημαντικό, πριν αρχίσει να εφαρμόζεται το σύστημα, να συμφωνηθεί ο κανόνας κωδικοποίησης και αμέσως μετά να γίνει ένας κατάλογος των σχετικών εγγράφων που ισχύουν σήμερα ή προβλέπεται να εκδοθούν.

Στην Νομοθεσία, υπάρχουν κενά (εφαρμοστικές Αποφάσεις ή Εγκύκλιοι) , που μπορεί να παραμένουν εκκρεμή για πολύ καιρό.

3) Όλα τα έγγραφα πρέπει να είναι ενημερωμένα με τις τελευταίες αλλαγές, υποδεικνύοντας και ποιες είναι αυτές. Παρόμοιες νομικές υπηρεσίες (δηλαδή που ενημερώνουν τους υπάρχοντες νόμους βάσει των εκάστοτε αλλαγών) προσφέρονται από ιδιώτες (μέσω συνδρομής και διαδικτύου ή μέσω της αναθεώρησης εξειδικευμένων βιβλίων).

4)Σε κάθε έγγραφο αναφέρονται, συγκεντρωτικά, τα υπάρχοντα έγγραφα που συναποτελούν την βάση του θέματος, ποια επηρεάζονται από αυτό και σε ποια σημεία καθώς και ποια άλλα έγγραφα θα πρέπει να εκδοθούν. Οι Νόμοι αναφέρουν μόνο τις αλλαγές, κατά τρόπο που δυσκολεύει τους Βουλευτές και τους ενδιαφερόμενους πολίτες.

Σε επόμενο κείμενο θα επανέλθουμε με συγκεκριμένα παραδείγματα, ενώ θα περιγράψουμε με ποιο τρόπο το πρόβλημα της πολυνομίας μπορεί να επιλυθεί και μάλιστα με μηδενικό κόστος για τον κρατικό προϋπολογισμό.

Σχετικά:

¹Από τις Προγραμματικές δηλώσεις της προηγούμενης Κυβέρνησης, 09.02.2015,

²Από ομιλία του αρμόδιου τότε Υπουργού κ. Μανιτάκη στην παρουσίαση του πλαισίου συνεργασίας με ΟΟΣΑ, 03.12.2012,

³ Έκθεση του ΟΟΣΑ για την Ελληνική Κεντρική Διοίκηση, 2011 (OECD, Public Governance Review, Greece, Review of the Central Administration, 2011)

Δημοφιλή