Όλο και πιο επιτακτικά επανέρχεται τις τελευταίες ημέρες στο προσκήνιο η συζήτηση για τη συλλογική άμυνα της Ευρώπης και ειδικότερα για τη ρήτρα αμοιβαίας αμυντικής συνδρομής της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που προβλέπεται στη Συνθήκη της Λισσαβώνας και ειδικότερα στο Άρθρο 42 παράγραφος 7. Η συζήτηση αυτή αποκτά ιδιαίτερο βάρος σε μια συγκυρία όπου η ένταση στη Μέση Ανατολή και τα περιστατικά που συνδέθηκαν με πυραύλους και μη επανδρωμένα αεροσκάφη κοντά στην Κύπρο επαναφέρουν στο προσκήνιο το ερώτημα ποιος και με ποιον τρόπο εγγυάται τελικά την ασφάλεια της ευρωπαϊκής ηπείρου.
Η πραγματικότητα είναι ότι η πλειονότητα των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι ταυτόχρονα και μέλη του ΝΑΤΟ και καλύπτονται από τη ρήτρα συλλογικής άμυνας της Συμμαχίας, το Άρθρο 5 της Συνθήκης του Βόρειου Ατλαντικού. Ωστόσο, η Ευρωπαϊκή Ένωση διαθέτει και τη δική της ρήτρα αμοιβαίας αμυντικής συνδρομής, η οποία εν δυνάμει ενεργοποιείται σε περίπτωση ένοπλης επίθεσης κατά κράτους-μέλους και αποτελεί το βασικό ευρωπαϊκό νομικό εργαλείο συλλογικής άμυνας.
Το ζήτημα επανήλθε στο προσκήνιο και σε θεσμικό επίπεδο, καθώς προ ημερών, με αφορμή τις επιθέσεις κατά της βρετανικής βάσης στο Ακρωτήρι της Κύπρου, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανέφερε ότι το θέμα της ρήτρας αμοιβαίας αμυντικής συνδρομής ενδέχεται να συζητηθεί τις προσεχείς ημέρες. Λίγες ημέρες νωρίτερα, από το βήμα της Διάσκεψης Ασφαλείας του Μονάχου και πριν ακόμη από τις τελευταίες εξελίξεις με το Ιράν, η πρόεδρος της Επιτροπής Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν είχε ζητήσει να «δοθεί ζωή» στο Άρθρο 42 παράγραφος 7, υποστηρίζοντας ότι η αμοιβαία άμυνα δεν είναι επιλογή για την ΕΕ αλλά υποχρέωση που απορρέει από τη Συνθήκη.
Η συζήτηση αποκτά ιδιαίτερη σημασία για χώρες όπως η Κύπρος, η οποία δεν είναι μέλος του ΝΑΤΟ και συνεπώς δεν καλύπτεται από το Άρθρο 5 της Συμμαχίας, γεγονός που καθιστά τη ρήτρα αμοιβαίας αμυντικής συνδρομής της ΕΕ το βασικό ευρωπαϊκό πλαίσιο συλλογικής άμυνας που την αφορά.
Τι προβλέπουν όμως στην πράξη οι δύο αυτές ρήτρες;
Το Άρθρο 5 της Συνθήκης του Βόρειου Ατλαντικού προβλέπει ότι:
«Τα μέρη συμφωνούν ότι ένοπλη επίθεση (armed attack) εναντίον ενός ή περισσότερων εξ αυτών στην Ευρώπη ή στη Βόρεια Αμερική θα θεωρηθεί επίθεση εναντίον όλων και ότι, σε περίπτωση τέτοιας επίθεσης, κάθε μέρος θα συνδράμει το μέρος ή τα μέρη που δέχθηκαν την επίθεση, λαμβάνοντας αμέσως, ατομικά και σε συνεννόηση με τα άλλα μέρη, τη δράση που κρίνει αναγκαία, συμπεριλαμβανομένης της χρήσης ένοπλης βίας.»
Αντίστοιχα, το Άρθρο 42 παράγραφος 7 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση προβλέπει ότι:
«Εάν ένα κράτος μέλος δεχθεί ένοπλη επίθεση (armed aggression) στο έδαφός του, τα άλλα κράτη μέλη οφείλουν να του παράσχουν βοήθεια και συνδρομή με όλα τα μέσα που έχουν στη διάθεσή τους, σύμφωνα με το άρθρο 51 του Καταστατικού Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών.»
Το άρθρο διευκρινίζει επίσης ότι η εφαρμογή του «δεν θίγει τον ιδιαίτερο χαρακτήρα της πολιτικής ασφάλειας και άμυνας ορισμένων κρατών-μελών» και ότι για τα κράτη που είναι μέλη του ΝΑΤΟ «η Συμμαχία παραμένει το θεμέλιο της συλλογικής τους άμυνας».
Η φράση ότι η ρήτρα «δεν θίγει τον ιδιαίτερο χαρακτήρα της πολιτικής ασφάλειας και άμυνας ορισμένων κρατών-μελών» αφορά κυρίως χώρες που διατηρούν παραδοσιακά καθεστώς στρατιωτικής ουδετερότητας, όπως η Αυστρία, η Ιρλανδία ή η Μάλτα. Με τη διατύπωση αυτή η Συνθήκη αναγνωρίζει ότι τα κράτη αυτά μπορούν να παράσχουν βοήθεια με τρόπους που συνάδουν με το συνταγματικό ή πολιτικό καθεστώς ουδετερότητάς τους.
Η δε αναφορά στο άρθρο 51 του Καταστατικού Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών παραπέμπει στο εγγενές δικαίωμα ατομικής και συλλογικής αυτοάμυνας των κρατών σε περίπτωση ένοπλης επίθεσης, το οποίο αναγνωρίζεται από το διεθνές δίκαιο.
Ιδιαίτερη σημασία έχει επίσης η διατύπωση «βοήθεια και συνδρομή με όλα τα μέσα που έχουν στη διάθεσή τους».
Σύμφωνα με τις διευκρινίσεις των ευρωπαϊκών θεσμών, η ρήτρα αμοιβαίας αμυντικής συνδρομής ενεργοποιείται από το ίδιο το κράτος-μέλος που θεωρεί ότι δέχεται επίθεση. Από τη στιγμή που ενεργοποιηθεί, τα υπόλοιπα κράτη-μέλη υποχρεούνται να παράσχουν βοήθεια στο πλαίσιο της αρχής της αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών της Ένωσης.
Η συνδρομή αυτή μπορεί να λάβει πολλές μορφές: από διπλωματική υποστήριξη και τεχνική ή ιατρική βοήθεια έως πολιτική, πολιτική προστασία ή ακόμη και στρατιωτική συνδρομή. Παράλληλα, τα κράτη-μέλη έχουν πραγματοποιήσει κατά καιρούς ασκήσεις προσομοίωσης και σενάρια ενεργοποίησης της ρήτρας, εξετάζοντας όχι μόνο κλασικές στρατιωτικές επιθέσεις αλλά και υβριδικές απειλές ή μεγάλης κλίμακας κυβερνοεπιθέσεις.
Ταυτόχρονα, η ίδια η Συνθήκη διευκρινίζει ότι η ρήτρα είναι συμβατή με τις δεσμεύσεις των κρατών-μελών στο ΝΑΤΟ, το οποίο παραμένει και θα συνεχίσει να αποτελεί το θεμέλιο της συλλογικής άμυνας για τα κράτη που συμμετέχουν στη Συμμαχία.
Υπάρχει και το Άρθρο 222
Παράλληλα, σε περιπτώσεις όπου μια κρίση έχει και ευρύτερες ανθρωπιστικές συνέπειες ή δημιουργεί ανάγκες πολιτικής προστασίας, μπορεί να ενεργοποιηθεί και η λεγόμενη ρήτρα αλληλεγγύης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που προβλέπεται στο Άρθρο 222 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της ΕΕ (ΣΛΕΕ). Η ρήτρα αυτή αφορά κυρίως την αντιμετώπιση τρομοκρατικών επιθέσεων, φυσικών ή ανθρωπογενών καταστροφών και επιτρέπει την κινητοποίηση πολιτικών, πολιτικής προστασίας αλλά και στρατιωτικών μέσων για την υποστήριξη ενός κράτους-μέλους.
Θεωρητικά σε μια κατάσταση έκτακτης ανάγκης θα μπορούσαν να ενεργοποιηθούν παράλληλα και οι τρεις διαφορετικοί μηχανισμοί ασφάλειας και αλληλεγγύης: το Άρθρο 5 του ΝΑΤΟ, το Άρθρο 42(7) της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και το Άρθρο 222 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της ΕΕ.
Πότε ενεργοποιήθηκαν για πρώτη φορά οι δύο συνθήκες
Μέχρι σήμερα και οι δύο ρήτρες έχουν ενεργοποιηθεί μόλις μία φορά.
Το Άρθρο 5 του ΝΑΤΟ ενεργοποιήθηκε μετά τις τρομοκρατικές επιθέσεις της 11ης Σεπτεμβρίου 2001 στις Ηνωμένες Πολιτείες.
Αντίστοιχα, το Άρθρο 42 παράγραφος 7 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση ενεργοποιήθηκε το 2015, όταν η Γαλλία το επικαλέστηκε μετά τις τρομοκρατικές επιθέσεις στο Παρίσι. Η συνδρομή των κρατών-μελών εκδηλώθηκε κυρίως μέσω διμερών μορφών συνεργασίας, με ορισμένες χώρες να ενισχύουν στρατιωτικές αποστολές όπου επιχειρούσαν γαλλικές δυνάμεις, ιδιαίτερα στην περιοχή του Σαχέλ, επιτρέποντας έτσι στο Παρίσι να ανακατανείμει στρατιωτικούς πόρους.
Τα ψηλά γράμματα
Παρότι στις ελληνικές μεταφράσεις των Συνθηκών χρησιμοποιείται η ίδια διατύπωση «ένοπλη επίθεση», στα αγγλικά τα δύο άρθρα χρησιμοποιούν διαφορετικούς όρους. Το ΝΑΤΟ μιλά για «armed attack», ενώ η Συνθήκη της ΕΕ για «armed aggression». Ορισμένοι νομικοί θεωρούν ότι η δεύτερη διατύπωση μπορεί να καλύπτει ευρύτερο φάσμα επιθετικών ενεργειών, αν και η ακριβής ερμηνεία των όρων παραμένει αντικείμενο συζήτησης.
Διαφορά υπάρχει και στο γεωγραφικό πεδίο εφαρμογής.
Το Άρθρο 5 του ΝΑΤΟ αφορά ένοπλη επίθεση που λαμβάνει χώρα σε συγκεκριμένες περιοχές που καθορίζει η ίδια η Συνθήκη, κυρίως στην Ευρώπη και τη Βόρεια Αμερική.
Αντίθετα, το Άρθρο 42 (7) της ΕΕ αναφέρεται γενικά σε επίθεση «στο έδαφος κράτους-μέλους», χωρίς να θέτει αντίστοιχο γεωγραφικό περιορισμό. Αυτό σημαίνει ότι μπορεί να καλύπτει όχι μόνο την ευρωπαϊκή επικράτεια αλλά και υπερπόντια εδάφη κρατών-μελών της Ένωσης. Αντίθετα, η εφαρμογή του σε στρατιωτικές εγκαταστάσεις ή βάσεις που βρίσκονται σε τρίτες χώρες δεν είναι σαφής και παραμένει αντικείμενο νομικής ερμηνείας.
Στη σημερινή συγκυρία, ωστόσο, η συζήτηση για τη ρήτρα αμοιβαίας αμυντικής συνδρομής επανέρχεται με αφορμή τις εξελίξεις στην Ανατολική Μεσόγειο και τη γενικότερη κλιμάκωση στη Μέση Ανατολή. Τα περιστατικά που συνδέθηκαν με πυραύλους και μη επανδρωμένα αεροσκάφη στην περιοχή της Κύπρου επανέφεραν στο προσκήνιο το ερώτημα ποιος και με ποιον τρόπο μπορεί να εγγυηθεί την ασφάλεια της ευρωπαϊκής περιφέρειας, ιδίως σε περιπτώσεις όπου η διάκριση μεταξύ ευρωπαϊκής και νατοϊκής ευθύνης παραμένει ασαφής.
Προς αναζήτηση της στρατηγικής αυτονομίας της Ευρώπης
Οι τελευταίες εξελίξεις στη Μέση Ανατολή επανέφεραν τη συζήτηση για τη συλλογική άμυνα της Ευρώπης με έναν τρόπο που αναδεικνύει και τα όρια της ευρωπαϊκής στρατηγικής αυτονομίας. Η επίθεση των Ηνωμένων Πολιτειών και του Ισραήλ κατά του Ιράν άφησε την Ευρωπαϊκή Ένωση σε μεγάλο βαθμό στο περιθώριο των εξελίξεων, επαναφέροντας στο προσκήνιο το ερώτημα κατά πόσο η Ευρώπη μπορεί να εγγυηθεί μόνη της την ασφάλειά της.
Χαρακτηριστική ήταν η τοποθέτηση της αντιπροέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και επιτρόπου για τη Μεσόγειο Ντουμπράβκα Σούιτσα, η οποία, απαντώντας σε ερώτηση για το ενδεχόμενο επέκτασης επιθέσεων με πυραύλους ή μη επανδρωμένα αεροσκάφη εκτός από την Κύπρο και σε άλλα ευρωπαϊκά εδάφη, παρέπεμψε ουσιαστικά στο ΝΑΤΟ και στα κράτη-μέλη, σημειώνοντας ότι «αυτό αφορά περισσότερο το ΝΑΤΟ».
Αντίστοιχα, ο γενικός γραμματέας της Συμμαχίας Μαρκ Ρούτε υπογράμμισε ότι το ΝΑΤΟ θα υπερασπιστεί «κάθε ίντσα» του εδάφους των συμμάχων, διευκρινίζοντας ωστόσο ότι το Άρθρο 5 δεν βρίσκεται αυτή τη στιγμή στο τραπέζι σε σχέση με τις εξελίξεις στη Μέση Ανατολή.
Την ίδια ώρα, ο επίτροπος Άμυνας της ΕΕ Άντριους Κουμπίλιους προειδοποίησε ότι η Ευρώπη πρέπει να αυξήσει επειγόντως την παραγωγή συστημάτων αεράμυνας και αντιβαλλιστικών πυραύλων, σημειώνοντας ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες δεν θα μπορέσουν να καλύψουν ταυτόχρονα τις ανάγκες των δικών τους δυνάμεων, των χωρών του Κόλπου αλλά και της Ουκρανίας.
Οι εξελίξεις αυτές αναδεικνύουν ένα βαθύτερο στρατηγικό ερώτημα για την Ευρωπαϊκή Ένωση: σε ένα διεθνές περιβάλλον όπου η αμερικανική προτεραιότητα μετατοπίζεται και οι διατλαντικές ισορροπίες επαναπροσδιορίζονται, η Ευρώπη καλείται να βρει τον δικό της βηματισμό στον τομέα της άμυνας ανάμεσα σε διαφορετικές στρατηγικές αντιλήψεις των κρατών-μελών και με το ΝΑΤΟ να παραμένει, προς το παρόν, ο βασικός πυλώνας συλλογικής ασφάλειας.
Σε μια στιγμή όπου οι Ηνωμένες Πολιτείες κινούνται όλο και πιο αυτόνομα στο διεθνές πεδίο, η Ευρωπαϊκή Ένωση καλείται να αντιμετωπίσει μια παλιά αλλά πλέον πιο πιεστική πρόκληση: να μετατρέψει τις νομικές ρήτρες συλλογικής άμυνας που διαθέτει σε πραγματικές επιχειρησιακές δυνατότητες και σε μια πιο συνεκτική στρατηγική ασφάλειας.
