Μια αξιολόγηση των θέσεων της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής σήμερα θα ήταν επισφαλής αν αυτή δε συνδέονταν με τους στόχους και τις πολιτικές της τα τελευταία τριάντα χρόνια και δη αρχής γενομένης της περιόδου της μεταπολίτευσης.
Εδώ θα επικεντρωθώ κυρίως σε μια προσέγγιση της εξωτερικής της διάστασης παρά των εσωτερικών δομικών αδυναμιών. Αυτό το οποίο είναι ιστορικά έκδηλο είναι ότι πρόκειται για μια πολιτική ασυνέχειας και αυτή την ασυνέχεια είναι που θέλει το κείμενο αυτό να καταδείξει. Σε ένα γενικότερο πλαίσιο μιλάμε για μια ad hoc στάση εξωτερικής πολιτικής. Ωστόσο θα συνδέσω την προβληματική αυτή με συγκεκριμένo παράδειγμα άρρηκτα συνδεδεμένο με την ευρύτερη περιοχή της Μέσης Ανατολής.
Ο ακαδημαικός και δημόσιος διάλογος συνήθως περιστρέφεται κυρίως γύρω από συζητήσεις για πολιτικές εξισορρόπησης versus αποτροπής και κατευνασμού. Εδώ δε θα ασχοληθώ με το στρατηγικό – σε τακτικό επίπεδο – σκέλος αλλά με τη φύση αυτής καθευατής της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής που χρήζει προσοχής.
Η εν λόγω ασυνέχεια έχει κυρίως να κάνει με την εφαρμογή πολιτικών, όπως αυτές εκφράστηκαν από τις διαδοχικές ελληνικές κυβερνήσεις, σε μεγάλο βαθμό ασύνδετων αλλά πολύ περισσότερο εντύπωση προξενεί η ανακολουθία πολιτικού λόγου όπως αυτός εκφράζεται στις βασικές προτεραιότητες της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής και των συνθημάτων των διαδοχικών ηγεσιών. Το γεγονός έτσι πως η απειλή εξ Ανατολών, ιστορικά, έχει κυριεύσει την ελληνική εξωτερική πολιτική όπως είναι καθολικά παραδεκτό καθιστά προβληματική την αποτελεσματικότητά της εφόσον η διαμόρφωση μιας πολιτικής που να συμπλέει και να υπηρετεί αυτό το βασικό στόχο δε συνάδει με τις πρακτικές της – ειδικά όταν αυτός συνδέεται με μια ιδιαίτερη και πολυσχιδής περιοχή όπως αυτή της Μέσης Ανατολής.
Η ανάδειξη της απειλής αυτής ως μείζον πρόβλημα ασφαλείας από το 1974 υπαγόρευσε την ελληνική στρατηγική των τελευταίων τριάντα ετών και ως τέτοια αποτελεί καθοριστικό παράγοντα διαμόρφωσης της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής. Ωστόσο, σε επίπεδο πολιτικό είναι αξιοσημείωτο ότι αυτό συνέβη επιλεκτικά και με άνισο τρόπο, στο βαθμό που τη δεκαετία του 1990 η περιοχή είχε δευτερεύον ενδιαφέρον. Πιο πρόσφατα, η επίσκεψη του Υπουργού Εξωτερικών της Ελλάδας τον Οκτώβριο του 2020 στη Βαγδάτη – εξαιρουμένου του Ερμπίλ – είναι ένα ενδεικτικό παράδειγμα της υποταγής της ελληνικής προσέγγισης στην τουρκική απειλή και όχι στην ανάπτυξη στρατηγικής σχέσης εν προκειμένω με το Ιράκ, συμπεριλαμβανομένης και της Κουρδικής Αυτόνομης Περιοχής (ΚΑΠ).
Έτσι σε πρώτο επίπεδο μια πολυδιάστατη πολιτική που θα είναι ενεργή σε διαφορετικά επίπεδα (as multi-dimensional and inter-relational) είναι ίσως διαφορετική από το θεώρημα περί τεμνόμενων κύκλων. Μιλάμε έτσι σχηματικά για μια περισσότερο ευθύγραμμη πολιτική. Επίσης θα πρέπει να είναι πολυδιάστατη όχι όσον αφορά τις συνεχείς διαδράσεις με τους δρώντες του διεθνούς συστήματος που είναι μια πάγια πρακτική, αλλά να λαμβάνει υπόψη τα ακόλουθα:
Πρωτίστως, η συνειδητοποίηση πως σε ένα πολυπολικό διεθνές γίγνεσθαι μια αμιγώς κρατοκεντρική πολιτική δεν επαρκεί. Ειδικά όταν η επιταγή της επίλυσης των διαφορών με την Τουρκία ως βασικού στόχου στον άξονα των ελληνικών προτεραιοτήτων, υποδεικνύει τη σύναψη σχέσεων με μη κρατικούς δρώντες ως αδίρητη ανάγκη. Η πραγματικότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, για παράδειγμα, το αποδεικνύει ρητά. Έτσι στην πρώτη περίπτωση η έντονη διάδραση με κρατικές οντότητες δε μπορεί να συμβαίνει μόνο σε περιόδους κρίσεων – όπως συνέβη για παράδειγμα την περίοδο του 2015 – αλλά θα πρέπει να αποτελεί πάγια έκφραση της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής.
Η αναγκαιότητα αυτή είχε ήδη γίνει αντιληπτή την περίοδο του 1980 μέσω των σχέσεων με Εθνική Παλαιστινιακή Αρχή, η οποία και διεκόπει με την άνοδο στην εξουσία διαφορετικών κυβερνήσεων ενώ αργότερα το άνοιγμα σε μη κρατικούς δρώντες εκφράστηκε μέσω του απόλυτου εξευρωπαισμού της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής. Η αδιαμφισβήτητη υποταγή σε θεσμούς των οποίων η ολοκλήρωση δεν έφτασε ποτέ το επίπεδο μιας ενιαίας εξωτερικής πολιτικής βάζει ερωτηματικά για τα ερείσματα αυτής της ευρωπαικής στροφής των τελευταίων δεκαετιών με αποκορύφωμα το 2000. Η διαμόρφωση πολιτικών, απότοκων της ευρωπαικής της διάστασης, φαίνεται να περιόρισε αποτελεσματικά περαιτέρω άλλες στρατηγικές επιλογές στο πλαίσιο της ολιστικής προσέγγισης που υποστηρίζεται εδώ.
Ωστόσο η διάδραση αυτή με αυτόν τον τύπο μη κρατικού δρώντα – δηλαδή των ινστιτούτων/ θεσμών – είναι βοηθητική προς μια προσέγγιση συνέχειας και με άλλους αναγνωρισμένους συνταγματικά μη κρατικούς δρώντες όπως είναι το παράδειγμα της ΚΑΠ. Παραδοσιακά, μια οπτική εξωτερικής πολιτικής – με εξαίρεση τη δεκαετία του 1980 – που δίνει προτεραιότητα στον κρατικοκεντρισμό στην περιοχή της Μέσης Ανατολής εξηγεί γιατί η Ελλάδα δεν έχει αναπτύξει συγκεκριμένη κουρδική πολιτική τουλάχιστον από το 1992, παρόλο που η τουρκική απειλή έχει καθορίσει τις παραμέτρους της ελληνικής ατζέντας.
Το εν λόγω παράδειγμα προσφέρει μια ευκαιρία, που δεν έχει ακόμη αξιοποιηθεί, να διευρύνει δηλαδή το φάσμα των συμμαχιών που μπορούν να δημιουργηθούν. Ξεχωρίζει επίσης ως περίπτωση του πώς οι πιθανές διαδραστικές σχέσεις των κρατών σε στρατηγικό επίπεδο θα μπορούσαν να υποστηρίξουν τη συνέπεια μεταξύ της πρακτικής και του λόγου. Επιπλέον, μπορεί να προσφέρει ένα παράδειγμα για το πώς η ελληνική εξωτερική πολιτική θα μπορούσε να επεκτείνει τις συνεργασίες της ώστε να συμπεριλάβει μη κρατικούς (περιφερειακούς) παράγοντες των οποίων ο ρόλος μπορεί να ποικίλει από μεσολαβητές έως παράγοντες έκπληξη.
Το παράδειγμα της ΚΑΠ είναι κρίσιμο για την κατανόηση της δυνητικής σημασίας των μη κρατικών παραγόντων στη διαμόρφωση της εξωτερικής πολιτικής, δεδομένης της ιδιότητάς της ως αναγνωρισμένης οντότητας και του ρόλου της ως εγγενές μέρος των περιφερειακών εξελίξεων. Ενώ τα κοινά συμφέροντα θα μπορούσαν ενδεχομένως να συμπλεύσουν στο πλαίσιο τέτοιου είδους σχέσεων μεταξύ κρατικών και μη οντοντήτων, η ελληνική εξωτερική πολιτική διακρίνεται από ασάφεια όπως και η ελληνική εξωτερική πολιτική στη Μέση Ανατολή στην ολότητά της.
Η ποικιλομορφία δε της ευρύτερης περιοχής υπογραμμίζει τη συνακόλουθη σχέση μεταξύ των πρωταρχικών στόχων της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής και των περιφερειακών εκτιμήσεων του κράτους. Η κουρδική περίπτωση μιλά άμεσα για τους υπό εξέταση περιορισμούς και καταδεικνύει πώς ο ρόλος ενός μη κρατικού παράγοντα μπορεί να είναι εξίσου καθοριστικός με εκείνον ενός κρατικού παράγοντα στην επιρροή της εξωτερικής πολιτικής.
Πέρα από τις υλικές δομές που θα διαδραματίζουν πάντα καθοριστικό ρόλο στη διαμόρφωση της εξωτερικής πολιτικής, αξιοσημείωτος είναι και ο ρόλος των ιδεολογικών δομών στην περίπτωση της διαμόρφωσης της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής.
Οι περιορισμοί στην κατανόηση της περιφερειακής πολιτικής μπορούν να καταδειχθούν μέσα από το κουρδικό παράδειγμα που στην περίπτωση της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής έχει γίνει αντιληπτό κυρίως μέσα από το πρίσμα του κουρδικού στην Τουρκία. Η επικρατούσα ελληνική αντίληψη του Κουρδικού μόνο σε σχέση με την Τουρκία, εξηγεί τις ελάχιστες αλληλεπιδράσεις της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής με τους Κούρδους του Ιράκ – ένα στερεότυπο που δε διακρίνει μεταξύ διαφορετικών περιφερειακών πλαισίων και που εντέλει εντείνει τους περιορισμούς της ελληνικής πολιτικής στη Μέση Ανατολή.
Έτσι, τα μόνα δύο επεισόδια που συνδέουν την ελληνική εξωτερική πολιτική με τους Κούρδους φαίνεται να είναι σχετικά ανεξάρτητα επεισόδια, αποκομμένα από εξωτερικές δομικές αλλαγές: η ελληνική εμπλοκή στη σύλληψη της ηγεσίας του ΠΚΚ (Το Κουρδικό Εργατικό Κόμμα, Partîya Karkerên Kurdistanê) τον Φεβρουάριο 1999 και η αναβάθμιση του ελληνικού εμπορικού γραφείου σε προξενείο στην ΚΑΠ μόλις τον Μάιο του 2016. Το γεγονός ότι η επίσημη ανακοίνωση έγινε τον Σεπτέμβριο του 2017 συμπίπτοντας με την άνοδο στην εξουσία της Προοδευτικής Συμμαχίας ΣΥΡΙΖΑ (Συνασπισμός της Ριζοσπαστικής Αριστεράς) – ΑΝΕΛ (Ανεξάρτητοι Έλληνες) αναδεικνύει το ιδεολογικό πρόσημο και κατ’επέκταση τη σημασία των ιδεατικών δομών στη χάραξη εξωτερικής πολιτικής. Ο ΣΥΡΙΖΑ τάχθηκε υπέρ του κουρδικού δημοψηφίσματος ως δικαιώματος βάση του ιρακινού συντάγματος. Υπό αυτή την έννοια, η ελληνική στάση φάνηκε πολύ πιο υποστηρικτική από πολλά άλλα μέλη της ΕΕ (και των ΗΠΑ).
Η απομάκρυνση από το κουρδικό, συχνά εκλαμβανόταν ως μέρος μιας πραγματιστικής εξωτερικής πολιτικής (μοντέλο ισορροπίας), ειδικά στη μεταψυχροπολεμική περίοδο. Αλλά η αδυναμία της Ελλάδας – καθ’ όλη αυτή την υπό εξέταση περίοδο – να διατηρήσει ταυτόχρονες και τακτικές σχέσεις εν προκειμένω με την πλούσια σε πετρέλαιο περιοχή της Μέσης Ανατολής, εξηγεί την πολιτική δύο ταχυτήτων έναντι των Κούρδων.
Η ελληνική εξωτερική πολιτική απέναντι στην κουρδική οντότητα στην Τουρκία είναι εδώ και καιρό περιορισμένη: έχουν πραγματοποιηθεί μόνο κρυφές και ανεπίσημες ατομικές ή κομματικές αλληλεπιδράσεις. Ο Πόλεμος του Κόλπου το 1991, η ανάπτυξη συριακών στρατευμάτων το 1996 κατά μήκος των συνόρων με την Τουρκία και η τουρκοσυριακή κρίση του 1998 που έφτασε στο αποκορύφωμά της με την ελληνική εμπλοκή στη σύλληψη του ηγέτη του ΠΚΚ, Abdullah Öcalan, είναι γεγονότα ενδεικτικά της περιφερειακής αναταραχής.
Η ανεπιτυχής διαχείριση κρίσεων το 1999 και η απουσία μιας διαδικασίας λήψης αποφάσεων χωρίς αποκλεισμούς υποδηλώνουν αδυναμίες στη συλλογική προσπάθεια. Αυτή η μακροχρόνια αποτυχία ανάπτυξης μιας συνολικής (και όχι αποσπασματικής) πολιτικής έχει αντικατοπτριστεί σε σημαντικό βαθμό στην περίπτωση της Μέσης Ανατολής, και κυρίως στις σχέσεις ΚΑΠ-Ελλάδας.
Ως εκ τούτου, η ανάλυση ρίχνει φως στον κεντρικό ρόλο του μη κρατικού παράγοντα και υποστηρίζει ότι η ΚΑΠ μπορεί να παίξει ρόλο στη διαμόρφωση της περιφερειακής εξωτερικής πολιτικής ως παίκτης με θεσμοθετημένες περιφερειακές σχέσεις. Αυτή η περιπτωσιολογική μελέτη τονίζει πώς οι πιθανές διαδραστικές σχέσεις τους σε στρατηγικό επίπεδο θα μπορούσαν να λειτουργήσουν υπέρ μιας συνεχούς εξωτερικής πολιτικής – συνδεδεμένης με τους γενικούς στόχους της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής.
Ωστόσο οι θέσεις αυτές επουδενί δε μπορούν να είναι απόρροια ιδεολογικών παραμέτρων. Έτσι ενώ η ελληνική εξωτερική πολιτική θα μπορούσε να είναι ενεργή απέναντι σε εξελίξεις, η εν λόγω συνέχεια συνδέεται σε μεγάλο βαθμό με τις θέσεις της εκάστοτε κυβέρνησης και ως τέτοιες θα πρέπει να διέπονται από συνοχή. Πιο συγκεκριμένα από μεταβαλλόμενες αντιλήψεις εκπεφρασμένες από την εκάστοτε ηγεσία που τελικά αποτελούν κινητήρια δύναμη των διαφόρων περιορισμών που εξηγούν την έλλειψη συνέχειας που επηρεάζει την εξωτερική πολιτική της Ελλάδας, συμπεριλαμβανομένων των πρακτικών στην περιοχή. Τέτοιες αντιλήψεις εκφράζονται συχνά είτε υπό τη μορφή στερεοτύπων είτε μέσω της έννοιας του «μικρού» κράτους, εν αντιθέσει του σχεδιασμού μιας ολιστικής προσέγγισης που προτείνεται εδώ.
Το ζητούμενο λοιπόν είναι η εφαρμογή πολιτικών απαλλαγμένων από ιδεολογικά προσήματα όταν μιλάμε για εξωτερικές πολιτικές εθνικού συμφέροντος. Σε αυτό το πλαίσιο ο ρόλος της ηγεσίας θα πρέπει να διευκολύνει την προσπάθεια προς μια πρακτική συνέχειας ώστε να υπάρχει αντιστοιχία στόχων και πράξης. Η Ελλάδα θα πρέπει να εκμεταλλευτεί ευκαιρίες για να αντισταθμίσει τις τουρκικές τακτικές – για παράδειγμα, τις προσπάθειές της να μετατρέψει οποιαδήποτε μονομερή διεκδίκηση σε διμερή διαφορά – συμπεριλαμβανομένης της ανάπτυξης πολιτικών έναντι παραγόντων με τους οποίους θα μπορούσε να συνάψει συμμαχίες (π.χ. την ΚΑΠ).
Η μεγαλύτερη πρόκληση είναι πώς η υπερβολική έμφαση στην απειλή εξ΄ανατολών μπορεί να προσαρμοστεί και να ενσωματωθεί ως μέρος της πρακτικής της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής στη Μέση Ανατολή, αντί να παραμένει ένας στόχος θεωρητικός.
Μια τέτοια πρόταση δε θα πρέπει να συγχέεται με τον «πολυδιάστατο» χαρακτήρα της σημερινής εξωτερικής πολιτικής που το ΥΠΕΞ χαρακτηρίζει ως σύστημα διασταυρούμενων κύκλων καθώς η τελευταία αποτελεί μόνο μια διάσταση. Η εν λόγω προσέγγιση διευρύνει τις κρατοκεντρικές προοπτικές και υπαγορεύει την εξέταση εθνικών συμμαχιών με μη κρατικές οντότητες, οι οποίες μπορούν, με τη σειρά τους, να χρησιμοποιηθούν για τον μετριασμό των περιορισμών που επιβάλλονται από εξωτερικούς παράγοντες, ώστε οι πολιτικές της Ελλάδας να υλοποιηθούν και οι στρατηγικές της να ενοποιηθούν.
Μένει να διαπιστωθεί αν η πρόσφατη αλλαγή της πολιτικής Δένδια σηματοδοτεί μια προοπτική συνέχειας της εξωτερικής πολιτικής ή μια ακόμα ad hoc στάση – όπως έχει επιδείξει η ελληνική εξωτερική πολιτική στο πρόσφατο παρελθόν.