ΤΟ BLOG
19/06/2020 13:09 EEST | Updated 19/06/2020 13:36 EEST

Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάκαμψης: Η ομοσπονδιακή στιγμή της ΕΕ;

Το μείζον ερώτημα παραμένει: είναι δυνατόν να υπάρξει δημοσιονομική ομοσπονδία, χωρίς πολιτική ομοσπονδία;

OLIVIER HOSLET via Getty Images
Σε εξέλιξη η Σύνοδος Κορυφής της ΕΕ στις 19 Ιουνίου με κυρίαρχο θέμα το Ταμείο ανάκαμψης (Photo by Olivier HOSLET / POOL / AFP) (Photo by OLIVIER HOSLET/POOL/AFP via Getty Images)

Το υπό διαμόρφωση Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάκαμψης από τις οικονομικές συνέπειες της πανδημίας της COVID-19 ξεκίνησε την πορεία του εν μέσω πανευρωπαϊκού lockdown ως συμβιβασμός ανάμεσα στο αίτημα για την έκδοση ευρωομολόγων από τον ευρωπαϊκό Νότο και τη θέση του ευρωπαϊκού Βορρά ότι οποιαδήποτε οικονομική ενίσχυση όφειλε να περνάει μέσα από τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας (ESM) και να έχει τη μορφή δανεισμού με αιρεσιμότητες.

Διαβάστε επίσης:

Διχασμένη Ευρώπη: Αγωνιώδης προσπάθεια για συμφωνία επί του πακέτου στήριξης

Σε κίνδυνο το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάκαμψης: Κλιμακώνονται οι αντιδράσεις

Στη συνέχεια, πάνω σε μια πρόταση της προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, οι ηγέτες Γερμανίας και Γαλλίας παρουσίασαν μια κοινή πρόταση για ένα ταμείο της τάξης των 500 δισεκατομμυρίων ευρώ που θα διοχετευόταν στα κράτη-μέλη με τη μορφή επιχορηγήσεων (και όχι δανείων). Τα χρήματα θα αντλούνταν από τις διεθνείς χρηματαγορές από την Επιτροπή, με τον ευρωπαϊκό προϋπολογισμό να λειτουργεί ως εγγύηση, μια δυνατότητα που υπάρχει ήδη στο ισχύον νομικό πλαίσιο και έχει αξιοποιηθεί στο παρελθόν, αν και ασφαλώς όχι σε αυτήν την κλίμακα. Την πρόταση αυτή ανέλαβε να εξειδικεύσει εκ νέου η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η οποία στο κείμενο που κατέθεσε ως βάση διαπραγμάτευσης του νέου επταετούς προϋπολογισμού της ΕΕ, ανέβασε το συνολικό ποσό του Ταμείου στα 750 δισεκατομμύρια, προσθέτοντας άλλα 250 δισ. με τη μορφή δανείων.

Αυτό ήταν ένα πρώτο βήμα συμβιβασμού με τις ενστάσεις των λεγόμενων «Τεσσάρων Φειδωλών» (Ολλανδία, Αυστρία, Σουηδία και Δανία, αν και η εν λόγω ομαδοποίηση έχει διαφορετική σύσταση κατά καιρούς), οι οποίες είχαν εν τω μεταξύ υποβάλει τη δική τους αντιπρόταση που δίνει έμφαση στα δάνεια έναντι των επιχορηγήσεων και ζητά να υπάρχουν αυστηροί όροι για την εκταμίευση και τη χρήση των κονδυλίων του Ταμείου από τα κράτη μέλη που θα προσφύγουν σε αυτό.

Ομοσπονδιακό κράτος όπως οι ΗΠΑ;

Κάπως έτσι έχει η κατάσταση αυτή τη στιγμή και ενώ μπροστά στην ΕΕ ανοίγεται ένας ορίζοντας σκληρών διαπραγματεύσεων για τη μορφή που θα έχει τελικά το νέο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο, στο οποίο θα ενσωματωθεί το Ταμείο Ανάκαμψης. Διαπραγματεύσεων με άγνωστη ημερομηνία λήξης και άγνωστο αποτέλεσμα, μολονότι το πιθανότερο είναι ότι θα διαρκέσουν τουλάχιστον ως το φθινόπωρο και θα καταλήξουν, όπως πάντα, σε κάποιον «συμβιβασμό». Συνεπώς, και λαμβάνοντας υπόψη την μέχρι τώρα διαδρομή, δυσκολεύεται κανείς να κατανοήσει, πολύ δε περισσότερο να ενστερνιστεί, τον ενθουσιασμό με τον οποίο έγινε δεκτό το γαλλογερμανικό σχέδιο και εν συνεχεία η πρόταση της Επιτροπής από μέρος του ευρωπαϊκού πολιτικού κόσμου και του ευρωπαϊκού Τύπου. Χαρακτηρίστηκε ως “gamechanger”, μεγάλο βήμα προς την δημοσιονομική ένωση, εκπληκτικά φιλόδοξο και με άλλους εξίσου υπερβολικούς τίτλους. Το κοινό σημείο των διθυραμβικών αναλύσεων -ίσως όχι και τόσο συμπτωματικά- εντοπίζεται στη σύγκριση με την ιστορικής σημασίας ανάληψη του χρέους των συνιστωσών Πολιτειών από την ομοσπονδιακή κυβέρνηση των νεογέννητων τότε ΗΠΑ, στα τέλη του 18ου αιώνα.

Εδώ αξίζει να ανοίξει μία παρένθεση, για να υπενθυμιστεί ότι δεν είναι η πρώτη φορά που η ΕΕ συγκρίνεται με τις ΗΠΑ λίγο πριν τον μετασχηματισμό τους σε κανονικό ομοσπονδιακό κράτος. Κατά το χρονικό διάστημα 2000-2005, η σύγκριση ήταν εξαιρετικά δημοφιλής σε σχέση με το υπό κατάρτιση τότε Σύνταγμα της Ευρώπης, η θλιβερή μοίρα του οποίου είναι πλέον καταγεγραμμένη στην Ιστορία.

Η αφήγηση είχε περίπου ως εξής: όπως οι ΗΠΑ σφυρηλάτησαν μέσα από το ομοσπονδιακό σύνταγμα την πολιτική ένωση των 13 αμερικανικών αποικιών του Βρετανικού Στέμματος που εξεγέρθηκαν κατά της Αγγλίας με τον Πόλεμο της Αμερικανικής Ανεξαρτησίας, έτσι και τα κράτη της Γηραιάς Ηπείρου ήταν, επιτέλους, έτοιμα να ιδρύσουν τις δικές τους Ηνωμένες Πολιτείες της Ευρώπης. Μια ανάγνωση που σήμερα μπορεί να τη θυμόμαστε με αρκετή αμηχανία, δεδομένης της αφέλειάς της όπως αποδείχθηκε, ωστόσο εκείνη την εποχή ήταν περίπου κυρίαρχη, μολονότι καταφανώς αγνοούσε τόσο τις ιστορικές συνθήκες της γέννησης των ΗΠΑ, όσο και την ευρωπαϊκή πραγματικότητα, ιστορική, πολιτική και εθνογραφική. Επομένως, καλό θα ήταν οι αναλογίες της σημερινής ΕΕ με τις ΗΠΑ του 1790 να χρησιμοποιούνται με μεγάλη φειδώ.

Ο ενθουσιασμός του Μακρόν και η γερμανική μετριοπάθεια της Μέρκελ

Η ίδια η Μέρκελ, εξάλλου, είχε εξαρχής φροντίσει να βάλει κάποια όρια στον υπερχειλίζοντα ενθουσιασμό του Γάλλου Προέδρου, υπογραμμίζοντας ότι η γαλλογερμανική πρόταση για το Ταμείο Ανάκαμψης ήταν μια «εφάπαξ προσπάθεια» δεδομένης της «ασυνήθιστης φύσης της κρίσης». Από αυτήν την άποψη, μπορεί να υποστηριχθεί ότι, μακριά από το να συνιστά τον ιστορικό καταλύτη για την πολυπόθητη ομοσπονδιακή μετεξέλιξη της ΕΕ, το Ταμείο Ανάκαμψης είναι μια ακόμα επίδειξη της παροιμιώδους δυσκολίας της ΕΕ να καταλήξει σε μια συμφωνία σχετικά με τα θεμελιώδη, διαρθρωτικά ελαττώματα της ευρωζώνης ή τον τρόπο αντιμετώπισης του χρόνιου προβλήματος του υπέρογκου χρέους κρατών όπως η Ιταλία και, φυσικά, η Ελλάδα -αυτή τη φορά υπό το πρίσμα της κρίσης της επιδημίας του νέου κορονοϊού.

Εξετάζοντας, κατ’ αρχήν, το τι είναι η πρόταση που βρίσκεται στο τραπέζι αυτή τη στιγμή, μια πρώτη διαπίστωση είναι ότι, μολονότι πρόκειται για μια μέτρια πρωτοβουλία, η επάρκεια της οποίας, όπως και το εάν θα εφαρμοστεί αρκετά έγκαιρα, ώστε να αποτρέψει ακόμα μεγαλύτερη ζημιά, είναι κάτι που ελέγχεται, δεν πρέπει, από την άλλη πλευρά, να απαξιώνεται πλήρως, καθώς φέρει και κάποια ενδιαφέροντα στοιχεία.

Τι είναι ή τι δεν είναι το Ταμείο Ανάκαμψης;

Ένα πρώτο σημείο είναι ο τρόπος λειτουργίας του Ταμείου Ανάκαμψης που διαφέρει από το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, το οποίο χορηγεί δάνεια, υπό τον όρο εκπλήρωσης των περίφημων «αιρεσιμοτήτων». Δηλαδή, το μοντέλο πάνω στο οποίο έχει χτιστεί ο ESM. Είναι αξιοσημείωτη από μόνη της αυτή η απόρριψη της μεθόδου, με την οποία «διασώθηκε» η Ελλάδα τη δεκαετία του 2010. Ακόμα πιο αξιοσημείωτη είναι η ειδική αναφορά πολλών Ευρωπαίων αξιωματούχων στην ίδια αυτή μέθοδο, η οποία θα μείνει στην Ιστορία με τη λέξη «μνημόνια», με όρους διόλου κολακευτικούς, οι οποίοι κυμαίνονται μεταξύ «τιμωρίας» και «βασανιστηρίων». Εξάλλου, δεν είναι τυχαίο ότι η μία μετά την άλλη οι πληττόμενες χώρες είχαν κάνει σαφές ότι θα απέφευγαν πολύ σχολαστικά την προσφυγή τους στον ειδικό μηχανισμό πίστωσης του ESM που είχε ήδη δημιουργηθεί νωρίτερα, παρά τις διαβεβαιώσεις ότι η εκταμίευση δεν θα συνοδευόταν από «προαπαιτούμενα». Αυτό είναι ίσως κάτι που θα άξιζε να επισημανθεί στους αλλοδαπούς και εγχώριους υποστηρικτές της άποψης ότι τα ελληνικά «προγράμματα διάσωσης» ενσάρκωναν την έμπρακτη αλληλεγγύη των εταίρων και ότι επρόκειτο περί αναγκαίων μεταρρυθμίσεων που διασφάλιζαν την ευρωπαϊκή ταυτότητα της χώρας. Πλην όμως, αυτή είναι μια άλλη συζήτηση και όχι της παρούσης.

Επιστρέφοντας στην πρόταση για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάκαμψης, είναι αλήθεια ότι δεν πρόκειται για κάποια ριζοσπαστική τομή (ούτε θα μπορούσε, άλλωστε, χωρίς την αλλαγή των Συνθηκών, κάτι εντελώς ουτοπικό). Ωστόσο, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι πρόκειται για μία (μικρή και διστακτική) υποχώρηση της Γερμανίας από την κάθετη αντίθεσή της σε κάθε σκέψη περί αμοιβαιοποίησης του χρέους των κρατών-μελών της ευρωζώνης.

Από εκεί και πέρα, είναι σίγουρο ότι, αφενός, οι Γερμανοί θα είναι πολύ προσεκτικοί στο επόμενο διάστημα, ώστε να αποτρέψουν οποιαδήποτε απόκλιση του σχεδίου σε οτιδήποτε θα θύμιζε έστω και αμυδρά την «ένωση μεταβιβάσεων» που αποτελεί ανάθεμα για αυτήν και, αφετέρου, ότι στην πορεία θα ενσωματωθούν στην τελική μορφή του Ταμείου πολλές από τις απαιτήσεις των «αυστηρών» της Ευρώπης. Όλα είναι ανοιχτά σε αυτή τη φάση και πολλά είναι τα στοιχεία που δυνητικά θα απομείωναν ακόμα περισσότερο την επίδραση του Ταμείου στην υπόθεση της ανακοπής μιας νέας οικονομικής κρίσης -ξεκινώντας από το ότι 500 δισεκατομμύρια ευρώ είναι ούτως ή άλλως μάλλον ανεπαρκές ποσό για κάτι τέτοιο.

Τα προβλήματα

Επί παραδείγματι, η αναλογία επιχορηγήσεων και δανείων θα μπορούσε να μεταβληθεί, με μεγαλύτερο βάρος στα δάνεια. Ή, οι χώρες με καθαρή συνεισφορά θα μπορούσαν να ζητήσουν επιστροφές (rebates), οι οποίες θα επιβάρυναν και τις χώρες παραλήπτες των κονδυλίων. Ή, η αποδέσμευση των επιχορηγήσεων θα μπορούσε να συνδεθεί όχι μόνο με συγκεκριμένα προγράμματα, κάτι που άλλωστε ισχύει πάγια για την απορρόφηση των κοινοτικών κονδυλίων, αλλά και με «μεταρρυθμίσεις» που θα διασφαλίζουν τη «δημοσιονομική εξυγίανση». Το τελευταίο, μάλιστα, είναι αρκετά πιθανό ως ενδεχόμενο, δεδομένου ότι προβάλλεται όχι μόνο ως απαίτηση της Ολλανδίας (και άλλων), αλλά και ως θέση της ίδιας της Επιτροπής, δια του αντιπροέδρου της Βάλντις Ντομπρόβσκις, αλλά και του Ευρωπαϊκού Λαϊκού Κόμματος, δια του επικεφαλής του στην Ευρωβουλή και διαβόητου στο ελληνικό κοινό Μάνφρεντ Βέμπερ, σύμφωνα με τον οποίο «η ΕΕ δεν είναι ΑΤΜ». Αυτό μεταφράζεται απλά και καθαρά ως λιτότητα και θα ακύρωνε κάθε προσπάθεια των πληττόμενων κρατών να δημιουργήσουν επιπλέον δημοσιονομικό χώρο για την ενίσχυση της οικονομίας τους. Άλλωστε, η Επιτροπή δεν έχει κρύψει ότι δεν προτίθεται να επεκτείνει τη ρήτρα διαφυγής από τους όρους του Συμφώνου Σταθερότητας πέραν του 2020 -άλλο ζήτημα το εάν αναγκαστεί εκ των πραγμάτων να το κάνει.

Όλα αυτά, βέβαια, δεν θυμίζουν δημοσιονομική ομοσπονδία, η οποία πρέπει, τέλος πάντων, να περιλαμβάνει κάποια βασικά χαρακτηριστικά που θα δικαιολογούν το όνομά της. Μεταξύ αυτών, τα σημαντικότερα είναι η έκδοση κοινού χρέους (με άλλα λόγια, ευρωομόλογα), η εγγύηση του χρέους των ομόσπονδων κρατών από την ομοσπονδιακή κεντρική τράπεζα, η ύπαρξη ενός ικανού μεγέθους ομοσπονδιακού προϋπολογισμού, η χρηματοδότηση αυτού του προϋπολογισμού με ίδιους πόρους (μετάφραση: ομοσπονδιακούς φόρους), οι δημοσιονομικές μεταβιβάσεις και ένα ομοσπονδιακό υπουργείο οικονομικών που θα διαχειριζόταν όλα τα παραπάνω. Άλλα από αυτά τα στοιχεία απουσιάζουν πλήρως από το σχέδιο του Ταμείου Ανάκαμψης, ενώ άλλα υπάρχουν σε εμβρυϊκή μορφή και πάντως όχι σε κλίμακα που θα επαρκούσε για τη χρήση όρων όπως «δημοσιονομική ένωση». Παραδείγματος χάρη, η πρόταση της Επιτροπής επανέρχεται στο ζήτημα της αύξησης των ιδίων πόρων της ΕΕ, κάτι που πάντως είναι ακόμα ένα σημείο που προκαλεί έντονες διαφωνίες μεταξύ των κρατών-μελών.

Δημοσιονομική ένωση δίχως πολιτική ένωση;

Αντιθέτως, από μια άποψη η πρόταση αποδυναμώνει τουλάχιστον δύο από τα ανωτέρω στοιχεία: αφενός, απομακρύνει πέρα από τον ορατό ορίζοντα την έκδοση ευρωομολόγων. Αφετέρου, η φαινομενική μεταστροφή της Γερμανίας μπορεί να αναγνωσθεί ως αντισταθμιστική απάντηση στην απόφαση του Γερμανικού Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου σχετικά με τη νομιμότητα του προγράμματος αγοράς ομολόγων από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα. Απόφαση που πιθανότατα θα έχει έναν defacto περιοριστικό αντίκτυπο στο πλέον αποτελεσματικό ίσως εργαλείο της ΕΕ για τη διαχείριση της οικονομικής κρίσης. Από μία άποψη, θα ήταν προτιμότερο να αφεθεί σιωπηρά η ΕΚΤ να συνεχίσει τη νομική ακροβασία με το καταστατικό της.

Και βέβαια, πριν και πέρα από όλα αυτά, το μείζον ερώτημα παραμένει:είναι δυνατόν να υπάρξει δημοσιονομική ομοσπονδία, χωρίς πολιτική ομοσπονδία; Δημοσιονομική ένωση δίχως πολιτική ένωση; Οι Αμερικανοί Πατέρες του 1790 δεν θα είχαν δισταγμό να απαντήσουν σε αυτό το ερώτημα. Στην Ευρώπη, δυστυχώς, ο δημόσιος διάλογος επιμένει κατά καιρούς να περιστρέφεται γύρω από ένα ζήτημα, το οποίο έχει ήδη απαντηθεί από την ίδια την πραγματικότητα: όσο υπάρχουν (και καλώς υπάρχουν, θα έλεγε κανείς) ευρωπαϊκοί λαοί (πληθυντικός) και όχι Ευρωπαϊκός Λαός, η ΕΕ ούτε είναι ομοσπονδία, ούτε υπάρχει πιθανότητα να γίνει, ούτε θα είχε δημοκρατική νομιμοποίηση σε ένα τέτοιο φανταστικό σενάριο.

Είναι απορίας άξιον το γιατί επιμένουν πολλοί να επικαλούνται το όραμα μίας ομοσπονδίωσης αμερικανικού τύπου, κάτι που και αντιδράσεις προκαλεί και εκτός πραγματικότητας είναι και αντιπαραγωγικό καταλήγει, αφού μάλλον απομακρύνει τη συζήτηση από τα χειροπιαστά πράγματα που θα μπορούσε, όντως, να κάνει η ΕΕ εδώ και τώρα, όχι σε ένα ιδεατό ομοσπονδιακό μέλλον, για να βοηθήσει τα κράτη-μέλη της. Παραδείγματος χάρη, τον τρόπο με τον οποίο το ποσό που προτείνει η Επιτροπή θα αξιοποιηθεί με τον καλύτερο δυνατό τρόπο και χωρίς τα γνωστά βάρη που θα ακύρωναν εν τοις πράγμασι την όποια χρησιμότητά του. Επιπλέον, η ΕΕ θα έπραττε καλώς εάν, στην πραγματικότητα, έκανε ένα βήμα πίσω αντί μπροστά και ερμήνευε «δημιουργικά» τους κανόνες διακυβέρνησης της ευρωζώνης, επιτρέποντας στα κράτη-μέλη της να κινηθούν με μεγαλύτερα περιθώρια δημοσιονομικής άνεσης και χωρίς την πίεση της τανάλιας της λιτότητας.