Γράφει ο Αντιστράτηγος ε.α. Κωνσταντίνος Αλεξάκης – Επίτιμος Διοικητής Διακλαδικής Διοίκησης Ειδικών Επιχειρήσεων (ΔΔΕΕ) – Διατελέσας Σύμβουλος Ειδικών Επιχειρήσεων του Διοικητή της Συμμαχικής Διακλαδικής Διοίκησης Νάπολης (COM JFC Naples), M.A. in Strategic Security Studies, National Defense University (NDU–CISA), Washington DC
*
Μια κρίση ξεκινά ένα βράδυ. Οι αρμόδιοι φορείς ενεργοποιούνται και κανείς δεν χρειάζεται να πιεστεί. Όταν σφίξουν τα πράγματα, όλοι τρέχουν. Αυτό δεν ήταν ποτέ το πρόβλημα.
Η κλασική ανάλυση χωρίζει τα εργαλεία με τα οποία ένα κράτος ασκεί ισχύ σε τέσσερα: το διπλωματικό, το πληροφοριακό, το στρατιωτικό και το οικονομικό. Ορισμένα από αυτά αντιστοιχούν σχετικά καθαρά σε θεσμικές αρμοδιότητες. Άλλα διαχέονται σε περισσότερους φορείς.
Η διπλωματία ανήκει στο υπουργείο Εξωτερικών: έχει αποστολή, θεσμική αρμοδιότητα, διαύλους και επαγγελματικό σώμα. Το στρατιωτικό εργαλείο ανήκει στην Άμυνα: έχει τα μέσα, τα σχέδια και τον ταχύτερο χρόνο αντίδρασης. Το οικονομικό κατανέμεται στα οικονομικά και ενεργειακά χαρτοφυλάκια, με τον δικό τους, πολύ βραδύτερο ρυθμό.
Το πληροφοριακό εργαλείο είναι διαφορετικό. Δεν αντιστοιχεί σε έναν μόνο φορέα· διαχέεται οριζόντια σε πολλούς.
Και είναι ταυτόχρονα εκείνο μέσα στο οποίο θα κριθεί το επεισόδιο. Γιατί το τι ακριβώς συνέβη εκείνο το βράδυ δεν το ορίζει το γεγονός. Το ορίζει η ερμηνεία που θα επικρατήσει διεθνώς μέσα στις πρώτες ώρες.
Στην πράξη, βέβαια, δεν μένει αχρησιμοποίητο. Το χρησιμοποιούν όλοι από λίγο. Ο κυβερνητικός εκπρόσωπος τοποθετείται. Το υπουργείο Εξωτερικών εκδίδει ανακοίνωση. Οι ένοπλες δυνάμεις ενημερώνουν για το τακτικό σκέλος. Οι πρεσβείες ενημερώνουν τους συνομιλητές τους. Καμία από αυτές τις ενέργειες δεν είναι λανθασμένη και καμία δεν αντιφάσκει απαραίτητα με τις άλλες.
Είναι όμως θραύσματα. Δεν φτάνουν στην ίδια στιγμή, δεν απευθύνονται στο ίδιο κοινό και δεν απαντούν στο ίδιο ερώτημα. Και τα θραύσματα δεν συνιστούν αφήγημα.
Το ερώτημα, επομένως, δεν είναι ποιος δούλεψε αρκετά. Είναι δύο άλλα, και είναι θεσμικά. Ποιος διατύπωσε την πρόθεση — τι ακριβώς επιδιώκεται, τι δεν επιδιώκεται, μέχρι πού. Και ποιος έχει την ευθύνη του εργαλείου μέσα από το οποίο η πρόθεση αυτή γίνεται αντιληπτή από τους υπόλοιπους.
Στο στρατιωτικό λεξιλόγιο το πρώτο ονομάζεται πρόθεση του διοικητή. Στο επίπεδο του κράτους, η στρατηγική κατεύθυνση επιτελεί ανάλογη λειτουργία: επιτρέπει στους επιμέρους φορείς να προσαρμόζουν το «πώς», επειδή έχουν κοινή κατανόηση του «γιατί» και των ορίων της επιδίωξης.
Το ενδιαφέρον είναι ακριβώς αυτό: το συνολικό αποτέλεσμα μπορεί να είναι ανεπαρκές ακόμη και όταν κανένας επιμέρους φορέας δεν έχει αποτύχει στη δική του αποστολή.
Η στρατηγική ισχύς δεν εξαντλείται στα διαθέσιμα μέσα. Κρίνεται και στην ικανότητα μετατροπής τους σε αποτέλεσμα.
Από τον συντονισμό στην ενορχήστρωση
Η δυσκολία ξεκινά από το ότι τρεις διαφορετικές λειτουργίες περιγράφονται συνήθως με την ίδια λέξη.
Ο συντονισμός ευθυγραμμίζει ενέργειες και διαχειρίζεται αλληλεξαρτήσεις. Είναι λειτουργία απαιτητική και απολύτως αναγκαία — αλλά αφορά κυρίως το πώς οι φορείς σχετίζονται μεταξύ τους.
Ο συγχρονισμός προσθέτει τη διάσταση που κρίνει τα περισσότερα: τον χρόνο. Ενέργειες διαφορετικής φύσης διατάσσονται σε αλληλουχία ώστε τα αποτελέσματά τους να συμπέσουν σε συγκεκριμένη στιγμή.
Και η ενορχήστρωση είναι το τελευταίο επίπεδο: τα διαφορετικά εργαλεία εθνικής ισχύος δεν συνδυάζονται εκ των υστέρων αλλά σχεδιάζονται εξαρχής ως μέρη μιας ενιαίας θεωρίας επιτυχίας — μιας ρητής δηλαδή παραδοχής για το πώς οι επιμέρους ενέργειες οδηγούν στον επιδιωκόμενο πολιτικό σκοπό.
Η πρακτική συνέπεια είναι σκληρότερη απ’ όσο φαίνεται. Ένα κράτος μπορεί να είναι άριστα συντονισμένο και στρατηγικά ασύμφωνο.
Γιατί ο συντονισμός εξασφαλίζει ότι οι φορείς γνωρίζουν ο ένας τον άλλον. Δεν εξασφαλίζει ότι όλοι έχουν την ίδια απάντηση στο ερώτημα τι θεωρείται επιτυχία. Χωρίς αυτή την απάντηση διατυπωμένη και κοινή, κάθε φορέας τη συμπληρώνει μόνος του από τη δική του αποστολή — και τέσσερις ορθές ενέργειες παράγουν τέσσερα επιμέρους αποτελέσματα, όχι κατ’ ανάγκην ένα ενιαίο στρατηγικό.
Καμία δεν είναι λανθασμένη. Χωρίς κοινό σχεδιασμό, όμως, δεν συγκλίνουν στον χρόνο ώστε να παράγουν το επιδιωκόμενο συνολικό αποτέλεσμα.
Όταν το πρόβλημα είναι συστημικό
Η αιτία δεν είναι θεσμική αδράνεια. Είναι η φύση των ίδιων των προβλημάτων.
Ένα σύγχρονο περιστατικό ασφάλειας κατανέμεται εξ ορισμού σε περισσότερους από έναν φορείς. Ένα συμβάν στη θάλασσα είναι ταυτόχρονα ζήτημα άμυνας, εξωτερικής πολιτικής, δικαίου, επικοινωνίας και συχνά ενέργειας ή μετανάστευσης. Δεν «ανήκει» σε κανέναν, και κανένας δεν μπορεί να το επιλύσει μόνος του. Η ανάγκη ενορχήστρωσης δεν προκύπτει από αδυναμία κάποιου φορέα. Προκύπτει από την ίδια τη δομή του προβλήματος.
Η ελληνική εμπειρία προσφέρει ένα διδακτικό παράδειγμα, και αξίζει να διαβαστεί χωρίς αναφορά σε πρόσωπα ή ευθύνες. Η κρίση των Ιμίων αποτελεί διδακτικό παράδειγμα για το τι σημαίνει λήψη αποφάσεων υπό ακραία χρονική συμπίεση. Ανέδειξε πόσο κρίσιμο είναι, υπό ακραία χρονική συμπίεση, να υπάρχει ήδη διατυπωμένη και κοινά κατανοητή πρόθεση: τι επιδιώκεται, τι δεν επιδιώκεται, μέχρι πού. Και ανέδειξε κάτι ακόμη: ότι μια κρίση δεν είναι η στιγμή κατά την οποία διατυπώνεται η πρόθεση, ούτε η στιγμή κατά την οποία διαπιστώνεται αν όλοι την αντιλαμβάνονται με τον ίδιο τρόπο.
Η στρατηγική δεν κρίνεται μόνο από τις αποφάσεις που λαμβάνονται. Κρίνεται και από το αν το θεσμικό πλαίσιο επιτρέπει να τεθούν έγκαιρα τα σωστά ερωτήματα.
Ένα διεθνώς ανοιχτό ζήτημα
Η ίδια απαίτηση ενορχήστρωσης βρίσκεται σήμερα στον πυρήνα μιας ευρύτερης διεθνούς συζήτησης για την ολοκληρωμένη αποτροπή (integrated deterrence): την ιδέα ότι σε ένα περιβάλλον με πολλαπλούς ανταγωνιστές, νέες τεχνολογίες και νέα πεδία, η αποτροπή δεν μπορεί να παράγεται μόνο από τη στρατιωτική συνιστώσα, αλλά απαιτεί συνδυασμό εργαλείων σε όλο το εύρος της κρατικής λειτουργίας και σε συνεννόηση με συμμάχους.
Το ενδιαφέρον είναι ότι η έννοια παραμένει δύσκολη στην εφαρμογή ακόμη και εκεί όπου διατυπώθηκε. Στο άρθρο τους «Obstacles to Integrating Deterrence», που δημοσιεύθηκε στο Joint Force Quarterly 117 — τη διακλαδική επαγγελματική επιθεώρηση που εκδίδει το NDU Press — οι Jeffrey Larsen και James Wirtz καταγράφουν το πρόβλημα με σαφήνεια: η έννοια παραμένει ασαφής ως προς το τι ακριβώς καλύπτει, δεν έχει προσδιοριστεί ποιος φέρει την ευθύνη της ολοκλήρωσης, και υπάρχει θεσμική επιφύλαξη από φορείς που τη θεωρούν υπόθεση του Υπουργείου Άμυνας. Το συμπέρασμά τους είναι ότι χωρίς σαφώς προσδιορισμένο κεντρικό συντονισμό, η ολοκλήρωση κινδυνεύει να παραμείνει περισσότερο επιδίωξη παρά λειτουργική πραγματικότητα.
Προσθέτουν και κάτι που αφορά ευθέως τη δική μας συζήτηση: ορισμένοι σύμμαχοι, ιδίως όσοι βρίσκονται σε γεωγραφική εγγύτητα με μεγάλες δυνάμεις, έχουν αναπτύξει πληρέστερη αντίληψη για το τι είναι στρατηγικό γι’ αυτούς και για το πώς μια ολιστική κυβερνητική προσέγγιση υπηρετεί την ασφάλειά τους — εμπειρία που θεωρούν μεταφέρσιμη προς την αντίθετη κατεύθυνση.
Αυτό αλλάζει τη φύση της συζήτησης. Δεν πρόκειται για κάτι που κάποιοι έλυσαν και κάποιοι άλλοι όχι. Πρόκειται για ανοιχτό ζήτημα, στο οποίο η γεωγραφική έκθεση μπορεί να λειτουργήσει ως συγκριτικό πλεονέκτημα και όχι μόνο ως βάρος.
Τι απαιτεί ένα κράτος
Τρία πράγματα που τα μέσα από μόνα τους δεν μπορούν να προσφέρουν.
Πρώτον, κοινή στρατηγική γλώσσα. Διπλωμάτες, στρατιωτικοί, αναλυτές υπηρεσιών, στελέχη πολιτικής προστασίας και οικονομικού σχεδιασμού προέρχονται από διαφορετικές διαδρομές. Η κοινή γλώσσα δεν παράγεται μόνο με διοικητικές οδηγίες· καλλιεργείται μέσα από κοινή εκπαίδευση, κοινή σχεδίαση και άσκηση πάνω στα ίδια προβλήματα, ώστε στην κρίση να μη χρειάζεται πρώτα να μάθουν να συνεννοούνται.
Δεύτερον, σαφώς διατυπωμένη πολιτική πρόθεση και θεσμικά προσδιορισμένη ευθύνη για την ενορχήστρωση του συνολικού αποτελέσματος. Η πολιτική ηγεσία ορίζει τι επιδιώκεται, τι δεν επιδιώκεται και μέχρι πού· η στρατηγική διαδικασία οφείλει να μεταφράζει αυτή την κατεύθυνση σε συνεκτική δράση και να παρακολουθεί αν η εξέλιξη παραμένει μέσα στα επιλεγμένα όρια. Είναι το ίδιο κενό που εντοπίζεται και στη διεθνή συζήτηση: όσο η ολοκλήρωση δεν ανήκει σε κάποιον, τείνει να μην ανήκει σε κανέναν.
Τρίτον, μέτρηση. Δείκτες που εξετάζονται σε τακτά διαστήματα και με σταθερά κριτήρια, ώστε το ίδιο το κράτος να διαπιστώνει ποιες από τις επιλογές του παράγουν ποιο αποτέλεσμα.
Και προς την αντίθετη κατεύθυνση: η στρατηγική διαδικασία οφείλει να επιστρέφει έγκαιρα στην πολιτική ηγεσία την πληροφορία για το τι είναι εφικτό, με ποιο κόστος και με ποιους κινδύνους.
Το περιθώριο
Υπάρχει ένας τελευταίος λόγος για τον οποίο αυτό αφορά περισσότερο τα κράτη μεσαίου μεγέθους.
Δεν είναι ότι έχουν μεγαλύτερο οργανωτικό πρόβλημα — συχνά έχουν λιγότερη γραφειοκρατική πολυπλοκότητα από τους μεγάλους. Είναι ότι έχουν μικρότερο περιθώριο. Ένα κράτος με τεράστια πλεονάσματα πόρων μπορεί να απορροφήσει την ασυγχρονία, την επικάλυψη και την καθυστέρηση. Ένα κράτος που επενδύει σημαντικό μέρος του εθνικού του πλούτου στην ανανέωση της ισχύος του δεν διαθέτει την ίδια πολυτέλεια.
Όσο πιο περιορισμένοι οι πόροι, τόσο μεγαλύτερη η αξία της ενορχήστρωσης.
Και κάτι ακόμη, που η ίδια η διεθνής εμπειρία υπενθυμίζει: η αρχιτεκτονική αποτροπής του Ψυχρού Πολέμου δεν σχεδιάστηκε σε ένα κείμενο ούτε σε μια θητεία. Χρειάστηκε δεκαετίες και χιλιάδες επιμέρους αποφάσεις για να μετατραπεί μια σύλληψη σε λειτουργική πραγματικότητα. Η ενορχήστρωση δεν είναι εξαγγελία. Είναι διαδικασία που ξεκινά νωρίς επειδή ωριμάζει αργά.
Η πραγματική πρόκληση, επομένως, δεν είναι η συσσώρευση ισχύος. Είναι η μετατροπή της σε διατηρήσιμο στρατηγικό αποτέλεσμα. Και η μετάβαση που έχει σημασία δεν είναι από τη λιγότερη στην περισσότερη ισχύ.
Είναι από την ισχύ ως μέγεθος στην ισχύ ως σύστημα.
