Γράφει ο Στάθης Κυριακίδης, Ναύαρχος (εα), Στρατηγικός Αναλυτής και Μέλος του Επιστημονικού Συμβουλίου του Strategy International.
Η κατάρρευση της Σοβιετικής Ένωσης (1991), που σήμανε και το τέλος του ψυχρού πολέμου, οδήγησε στον μετασχηματισμό του ΝΑΤΟ από στρατιωτική συμμαχία προσανατολισμένη στην άμυνα κατά της ΕΣΣΔ, σ’ έναν πολιτικοστρατιωτικό Οργανισμό με ευρύτερη αποστολή διαχείρισης κρίσεων και διατήρησης της διεθνούς ασφάλειας. Σ’ αυτό συμπεριλαμβάνεται και η δυνατότητα ανάληψης επιχειρήσεων εκτός της γεωγραφικής περιοχής εφαρμογής της Συνθήκης της Ουάσιγκτον (Out of Area Operations) και πέραν του πλαισίου της Συλλογικής Άμυνας (Article V).
Επ’αυτού, έχει ανακύψει έντονος νομικός και θεωρητικός διάλογος σχετικά με το κατά πόσο η ανάληψη μιας Non-Article V επιχείρησης εκτός της περιοχής ευθύνης του Supreme Allied Commander Europe (SACEUR), προϋποθέτει υποχρεωτικά την ύπαρξη ψηφίσματος του Συμβουλίου Ασφαλείας του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών (UNSC Resolution). Η ανάλυση των θεμελιωδών νομικών κειμένων, της ιδρυτικής Συνθήκης του NΑΤΟ (Washington Treaty), των θεσμικών κειμένων της Συμμαχίας, και της σχετικής πρακτικής καταδεικνύει ότι ένα τέτοιο ψήφισμα, αν και πολιτικά απολύτως επιθυμητό, δεν αποτελεί νομικά απαραίτητη προϋπόθεση για την ανάληψη τέτοιων επιχειρήσεων.
Η Συνθήκη της Ουάσιγκτον του 1949, η οποία αποτελεί το καταστατικό κείμενο του ΝΑΤΟ, δεν περιέχει κάποιο Άρθρο ή διάταξη που να επιβάλλει την υποχρέωση εξουσιοδότησης από το Συμβούλιο Ασφαλείας, για την ανάληψη στρατιωτικών επιχειρήσεων της Συμμαχίας. Το Άρθρο 1 της Συνθήκης προβλέπει ρητώς ότι τα κράτη–μέλη έχουν την υποχρέωση να επιλύουν τις διεθνείς διαφορές τους με ειρηνικά μέσα και να απέχουν από την απειλή ή τη χρήση βίας, κατά τρόπο ασύμβατο με τους σκοπούς του Χάρτη του ΟΗΕ. Η διάταξη αυτή κατοχυρώνει την ανάγκη συμμόρφωσης με το Διεθνές Δίκαιο, χωρίς όμως να καθιστά την εξουσιοδότηση του Συμβουλίου Ασφαλείας αναγκαία προϋπόθεση. Επιπλέον, τα Άρθρα V (Συλλογική Άμυνα) και VI (Γεωγραφική περιοχή εφαρμογής) της Συνθήκης, περιορίζονται στην περίπτωση ένοπλης επίθεσης εναντίον κράτους-μέλους, χωρίς να απαγορεύουν ή να ρυθμίζουν ρητά τη διεξαγωγή επιχειρήσεων εκτός αυτής. Συνεπώς, η Συνθήκη της Ουάσιγκτον παρέχει το θεσμικό πλαίσιο για τη συλλογική άμυνα των Συμμάχων, αλλά δεν επιβάλλει συγκεκριμένο μηχανισμό διεθνούς εξουσιοδότησης για τις Non-Article V επιχειρήσεις.
Η ερμηνεία αυτή ενισχύεται από τον Καταστατικό Χάρτη του ΟΗΕ (Charter VIII), ο οποίος ρυθμίζει τη χρήση βίας στο διεθνές σύστημα και τη συνακόλουθη λειτουργία των Διεθνών Οργανισμών. Το Άρθρο 51 του Χάρτη αναγνωρίζει το εγγενές δικαίωμα ατομικής και συλλογικής αυτοάμυνας σε περίπτωση ένοπλης επίθεσης, επιτρέποντας τη λήψη στρατιωτικών μέτρων χωρίς προηγούμενη εξουσιοδότηση του Συμβουλίου Ασφαλείας. Ομως το Άρθρο 53 προβλέπει ότι οι περιφερειακοί Οργανισμοί, στους οποίους μπορούμε να θεωρήσουμε και το ΝΑΤΟ, μπορούν να αναλαμβάνουν δράσεις επιβολής μόνο με την εξουσιοδότηση του Συμβουλίου Ασφαλείας. Ωστόσο, η διάταξη αυτή αφορά αποκλειστικά περιπτώσεις «enforcement action» όταν δεν υφίσταται άλλη νομική βάση, όπως η συναίνεση του κράτους υποδοχής ή η άσκηση του δικαιώματος αυτοάμυνας. Ως εκ τούτου, ούτε ο Χάρτης του ΟΗΕ καθιστά την ύπαρξη ψηφίσματος του Συμβουλίου Ασφαλείας υποχρεωτική προϋπόθεση για την ανάληψη Non-Article V επιχειρήσεων. Επιτρέπει όμως μια πιο ευέλικτη προσέγγιση, ανάλογα με τη νομική βάση της κάθε περίπτωσης.
Το βασικό θεσμικό κείμενο του ΝΑΤΟ (ΑJP-3.4 «Allied Joint Doctrine for Non-Article 5 Crisis Response Operations»), επιβεβαιώνει τη νομική αυτή ευελιξία. Το εν λόγω κείμενο αναγνωρίζει ότι οι επιχειρήσεις του ΝΑΤΟ μπορούν να διεξάγονται βάσει πολλαπλών νομικών θεμελίων, συμπεριλαμβανομένης της εξουσιοδότησης του ΣΑ/ΗΕ, της συναίνεσης του κράτους υποδοχής, της συλλογικής ή ατομικής αυτοάμυνας, καθώς και άλλων διεθνών συμφωνιών. Η χρήση της διατύπωσης ότι οι επιχειρήσεις «δύνανται» να διεξάγονται υπό αυτές τις προϋποθέσεις καταδεικνύει σαφώς ότι η εξουσιοδότηση του Συμβουλίου Ασφαλείας αποτελεί μία από τις πιθανές επιλογές και όχι υποχρεωτική προϋπόθεση. Επιπλέον, το δόγμα υπογραμμίζει τον καθοριστικό ρόλο του North Atlantic Council ως του ανώτατου πολιτικού οργάνου λήψης αποφάσεων της Συμμαχίας, του οποίου η ομόφωνη απόφαση συνιστά το βασικό πολιτικό και θεσμικό προαπαιτούμενο για την ανάληψη μιας επιχείρησης.
Τα εκδοθέντα κατά καιρούς Στρατηγικά Δόγματα του ΝΑΤΟ (NATO Strategic Concepts) ενισχύουν περαιτέρω την ανωτέρω ερμηνεία. Το Strategic Concept του 1999 εισήγαγε ρητά τη δυνατότητα διεξαγωγής crisis response operations εκτός της περιοχής εφαρμογής του Άρθρου V, αναγνωρίζοντας ότι οι περιφερειακές κρίσεις μπορούν να επηρεάσουν άμεσα την ασφάλεια της Συμμαχίας. Το Strategic Concept του 2010 καθιέρωσε τη διαχείριση κρίσεων ως μία από τις τρεις βασικές αποστολές του ΝΑΤΟ, επισημαίνοντας ότι η Συμμαχία είναι έτοιμη να ενεργεί «όπου και αν επηρεάζεται η ασφάλεια των Συμμάχων». Το πλέον πρόσφατο Strategic Concept του 2022 επαναβεβαιώνει την ικανότητα του ΝΑΤΟ να «προλαμβάνει και να διαχειρίζεται κρίσεις πέραν των συνόρων του». Κανένα από τα στρατηγικά αυτά κείμενα δεν θέτει ως νομική προϋπόθεση την ύπαρξη ψηφίσματος του Συμβουλίου Ασφαλείας, αν και αναγνωρίζεται ότι μια τέτοια εξουσιοδότηση ενισχύει τη διεθνή νομιμοποίηση των επιχειρήσεων.
Η περίπτωση της επιχείρησης «Operation Allied Force» στο Κόσοβο το 1999 αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα Non-Article V επιχείρησης χωρίς ρητή εξουσιοδότηση του Συμβουλίου Ασφαλείας. Η επέμβαση πραγματοποιήθηκε με σκοπό την «αντιμετώπιση της ανθρωπιστικής κρίσης», σε ένα πλαίσιο όπου η υιοθέτηση σχετικού ψηφίσματος από το Συμβούλιο Ασφαλείας δεν κατέστη δυνατή (απειλή βέτο Ρωσίας και Κίνας). Παρότι δεν υπήρξε εξουσιοδότηση για τη χρήση βίας, προγενέστερα ψηφίσματα του Συμβουλίου Ασφαλείας, όπως τα 1160, 1199 και 1203, αναγνώριζαν ότι η κατάσταση στο Κόσοβο συνιστούσε απειλή για τη διεθνή ειρήνη και ασφάλεια. Η επέμβαση αυτή χαρακτηρίστηκε ως «παράνομη αλλά νομιμοποιημένη» (Independent International Commission on Kosovo, The Kosovo Report, 2000), υποδηλώνοντας την απόκλιση μεταξύ της τυπικής νομιμότητας και της ουσιαστικής νομιμοποίησης στο Διεθνές Δίκαιο.
Όσον αφορά τις νομικές συνέπειες της επιχείρησης στο Κόσοβο, δεν υπήρξε καμία τελική δικαστική καταδίκη ούτε του ΝΑΤΟ ως Οργανισμού ούτε των κρατών-μελών του. Η απουσία δικαστικής καταδίκης δεν συνεπάγεται την ομοφωνία της διεθνούς κοινότητας ως προς τη νομιμότητα της επέμβασης, αλλά καταδεικνύει τα όρια της διεθνούς δικαιοδοσίας και την πολυπλοκότητα της εφαρμογής του Διεθνούς Δικαίου σε περιπτώσεις ανθρωπιστικών κρίσεων. Παράλληλα, αναδεικνύει τη διάκριση μεταξύ νομικής υποχρέωσης και πολιτικής σκοπιμότητας.
Μπορεί, κατά συνέπεια, το ΝΑΤΟ να αναλάβει μία επιχείρηση στο Στενό του Ορμούζ χωρίς την έκδοση ψηφίσματος του ΣΑ/ΗΕ; Η απάντηση είναι ασφαλώς καταφατική. Το Στενό του Ορμούζ αποτελεί κρίσιμο θαλάσσιο πέρασμα διεθνούς σημασίας, μέσω του οποίου διέρχεται σημαντικό ποσοστό της παγκόσμιας ενεργειακής τροφοδοσίας. Σύμφωνα με τις διατάξεις της Σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών για το Δίκαιο της Θάλασσας (UNCLOS), τα Στενά που χρησιμοποιούνται για διεθνή ναυσιπλοΐα υπόκεινται στο καθεστώς της διέλευσης (transit passage), το οποίο δεν μπορεί να παρεμποδιστεί μονομερώς από τα παράκτια κράτη. Εφόσον το Ιράν προβαίνει σε ενέργειες που συνιστούν ένοπλη επίθεση ή σοβαρή απειλή κατά της ελευθερίας της ναυσιπλοΐας ή κατά πλοίων κρατών-μελών του ΝΑΤΟ, θα μπορούσε να θεμελιωθεί το δικαίωμα ατομικής ή συλλογικής αυτοάμυνας βάσει του Άρθρου 51 του Χάρτη του ΟΗΕ.
Επιπλέον, μια τέτοια επιχείρηση θα μπορούσε να στηριχθεί στη συναίνεση κρατών της περιοχής, όπως το Ομάν ή και άλλα κράτη του Κόλπου, παρέχοντας πρόσθετη νομική βάση. Συνεπώς, η ανάληψη μιας επιχείρησης θαλάσσιας ασφάλειας και διασφάλισης της ελευθερίας της ναυσιπλοΐας από το ΝΑΤΟ δεν αποτελεί «enforcement action» κατά την έννοια του Άρθρου 53 του Χάρτη του ΟΗΕ. Η απουσία ψηφίσματος του ΣΑ/ΗΕ δεν θα αναιρούσε τη νομιμότητα μιας τέτοιας επιχείρησης, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις του Διεθνούς Δικαίου. Η τελική απόφαση θα εξακολουθούσε να ανήκει στο North Atlantic Council, το οποίο, μέσω της αρχής της ομοφωνίας, θα παρείχε την απαραίτητη πολιτική εξουσιοδότηση για την ανάληψη της επιχείρησης.
