Στις 29 Αυγούστου οι Ισλανδοί καλούνται να αποφασίσουν εάν η χώρα τους πρέπει να επαναλάβει τις ενταξιακές διαπραγματεύσεις με την Ευρωπαϊκή Ένωση. Το ερώτημα του δημοψηφίσματος είναι περιορισμένο και θεσμικά σαφές. Δεν αφορά την ένταξη της Ισλανδίας στην ΕΕ, αλλά την επανεκκίνηση μιας διαδικασίας που διακόπηκε πριν από δεκατρία χρόνια.
Η διάκριση είναι ουσιώδης. Ενδεχόμενη επικράτηση του «ναι» δεν θα καταστήσει την Ισλανδία το 28ο κράτος-μέλος της Ένωσης. Θα δώσει πολιτική εντολή στην κυβέρνηση του Ρέικιαβικ να επιστρέψει στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων, προκειμένου να διαπιστωθεί με ποιους όρους θα μπορούσε να ολοκληρωθεί η προσχώρηση. Εφόσον οι διαπραγματεύσεις οδηγήσουν σε συνθήκη προσχώρησης, αυτή θα πρέπει να εγκριθεί σύμφωνα με τις ευρωπαϊκές και εθνικές διαδικασίες και οι Ισλανδοί θα κληθούν εκ νέου να αποφασίσουν, αυτή τη φορά για την ίδια την ένταξη.
Πίσω όμως από ένα φαινομενικά εθνικό δημοψήφισμα βρίσκεται ένα πολύ ευρύτερο ευρωπαϊκό ερώτημα. Η περίπτωση της Ισλανδίας συμπίπτει με τη στιγμή κατά την οποία η διεύρυνση επιστρέφει στον πυρήνα της στρατηγικής συζήτησης για το μέλλον της Ευρώπης. Και αυτή τη φορά δεν αντιμετωπίζεται αποκλειστικά ως διαδικασία θεσμικής και οικονομικής σύγκλισης, αλλά ολοένα περισσότερο ως εργαλείο γεωπολιτικής ισχύος.
Μια υποψήφια χώρα που βρίσκεται ήδη μέσα στην ευρωπαϊκή αρχιτεκτονική
Η Ισλανδία αποτελεί ιδιαίτερη περίπτωση υποψήφιας χώρας, διότι μεγάλο μέρος της θεσμικής απόστασης που χωρίζει συνήθως ένα υποψήφιο κράτος από την Ευρωπαϊκή Ένωση έχει ήδη καλυφθεί.
Είναι μέλος της Ευρωπαϊκής Ζώνης Ελευθέρων Συναλλαγών (EFTA) από το 1970 και συμμετέχει από το 1994 στον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο (ΕΟΧ). Μέσω του ΕΟΧ συμμετέχει στην Ενιαία Αγορά και έχει ενσωματώσει σημαντικό μέρος της ευρωπαϊκής νομοθεσίας που σχετίζεται με τις τέσσερις ελευθερίες — την ελεύθερη κυκλοφορία αγαθών, υπηρεσιών, προσώπων και κεφαλαίων. Παράλληλα, συμμετέχει στον χώρο Σένγκεν.
Με άλλα λόγια, η Ισλανδία βρίσκεται ήδη βαθιά ενταγμένη στην ευρωπαϊκή οικονομική και θεσμική πραγματικότητα χωρίς να συμμετέχει στα όργανα λήψης των αποφάσεων ως κράτος-μέλος. Αυτό ακριβώς καθιστά την ενδεχόμενη ένταξή της διαφορετική από άλλες σημερινές υποψηφιότητες.
Το Ρέικιαβικ είχε υποβάλει αίτηση προσχώρησης το 2009, στον απόηχο της χρηματοπιστωτικής κρίσης, και οι διαπραγματεύσεις ξεκίνησαν το 2010. Μέχρι την αναστολή τους είχαν ήδη ανοίξει 27 από τα 35 τότε διαπραγματευτικά κεφάλαια και έντεκα είχαν κλείσει προσωρινά. Επομένως, εάν δοθεί πολιτική εντολή για επανέναρξη, η χώρα δεν ξεκινά από μηδενική βάση.
Αυτό δεν σημαίνει ότι η διαδικασία μπορεί να ολοκληρωθεί αυτομάτως. Η πλήρης ένταξη προϋποθέτει την αποδοχή και εφαρμογή του συνόλου του κοινοτικού κεκτημένου και, τελικά, την ομόφωνη συμφωνία των κρατών-μελών στο Συμβούλιο, τη συναίνεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και την κύρωση της συνθήκης προσχώρησης από όλα τα συμβαλλόμενα κράτη σύμφωνα με τις συνταγματικές τους διαδικασίες.
Η θεσμική εγγύτητα της Ισλανδίας μπορεί να επιταχύνει τη διαδικασία. Δεν μπορεί να καταργήσει την πολιτική της διάσταση.
Η αλιεία ως ζήτημα οικονομίας, κυριαρχίας και ταυτότητας
Εδώ βρίσκεται και η δυσκολότερη ίσως πτυχή της ισλανδικής περίπτωσης.
Η αλιεία δεν αποτελεί για την Ισλανδία απλώς έναν ακόμη παραγωγικό κλάδο. Συνδέεται με την οικονομική της ανάπτυξη, την ιστορική διαμόρφωση του κράτους και την αντίληψη περί εθνικής κυριαρχίας. Το 2023 ο αλιευτικός τομέας αντιπροσώπευε περίπου το ένα τρίτο της συνολικής αξίας των ισλανδικών εξαγωγών αγαθών.
Η Κοινή Αλιευτική Πολιτική της ΕΕ βρίσκεται εκτός του πλαισίου του ΕΟΧ και υπήρξε ένας από τους βασικούς λόγους για τους οποίους η προηγούμενη ενταξιακή διαδικασία προσέκρουσε σε ισχυρές εσωτερικές αντιστάσεις.
Για το Ρέικιαβικ, επομένως, το ζήτημα αφορά το κατά πόσο η συμμετοχή στην Ένωση μπορεί να συμβιβαστεί με τη διατήρηση επαρκούς εθνικού ελέγχου στη διαχείριση ενός ζωτικού φυσικού και οικονομικού πόρου. Για την ΕΕ αφορά κάτι εξίσου θεμελιώδες: πόσο μεγάλη ευελιξία μπορεί να επιδείξει απέναντι σε ένα νέο κράτος χωρίς να υπονομεύσει την ενότητα του κοινού κανονιστικού πλαισίου.
Οι σχετικές δηλώσεις του Επιτρόπου Αλιείας και Ωκεανών Κώστα Καδή, σύμφωνα με τις οποίες υπάρχει περιθώριο ευελιξίας και ενδεχόμενων ειδικών ρυθμίσεων στο πλαίσιο μιας διαπραγμάτευσης, αποκτούν έτσι ιδιαίτερη σημασία.
Γιατί πίσω από τα ψάρια βρίσκεται πλέον η γεωπολιτική.
Η Αρκτική αλλάζει την αξία της Ισλανδίας
Η γεωγραφία επιστρέφει με εντυπωσιακό τρόπο στην ευρωπαϊκή πολιτική.
Η Ισλανδία βρίσκεται στον Βόρειο Ατλαντικό, σε μια περιοχή της οποίας η στρατηγική σημασία αυξάνεται καθώς η Αρκτική μετατρέπεται σταδιακά σε πεδίο εντονότερου ανταγωνισμού. Η κλιματική αλλαγή, η αυξανόμενη προσβασιμότητα θαλάσσιων διαδρομών, οι ενεργειακοί και ορυκτοί πόροι και η αντιπαράθεση της Δύσης με τη Ρωσία μεταβάλλουν το γεωπολιτικό βάρος του ευρωπαϊκού Βορρά.
Η Ισλανδία είναι ταυτόχρονα ιδρυτικό μέλος του ΝΑΤΟ. Η ένταξή της στην ΕΕ θα ενίσχυε επομένως περαιτέρω τη σύγκλιση του ευρωπαϊκού και του ευρωατλαντικού χώρου στον Βόρειο Ατλαντικό.
Η πιθανή ισλανδική υποψηφιότητα δεν μπορεί συνεπώς να ιδωθεί αποκομμένη από την ένταξη της Φινλανδίας και της Σουηδίας στο ΝΑΤΟ, την αυξανόμενη σημασία της Αρκτικής και την ευρύτερη αναδιάταξη της ευρωπαϊκής ασφάλειας μετά τη ρωσική εισβολή στην Ουκρανία.
Η μεταβολή αυτή είναι κρίσιμη και για την ευρωπαϊκή πολιτική διεύρυνσης
Από τη μετασχηματιστική ισχύ στη γεωπολιτική διεύρυνση
Για δεκαετίες η διεύρυνση υπήρξε κυρίως έκφραση της μετασχηματιστικής ισχύος της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η προοπτική της συμμετοχής λειτουργούσε ως κίνητρο για δημοκρατικές μεταρρυθμίσεις, κράτος δικαίου, οικονομική προσαρμογή και υιοθέτηση του κοινοτικού κεκτημένου.
Η λογική αυτή εξακολουθεί να ισχύει. Δεν αρκεί όμως πλέον για να περιγράψει τη σημερινή πραγματικότητα.
Ο πόλεμος στην Ουκρανία επανέφερε τη γεωπολιτική διάσταση της διεύρυνσης. Η ευρωπαϊκή προοπτική της Ουκρανίας, της Μολδαβίας και των Δυτικών Βαλκανίων συνδέεται πλέον άμεσα με το ερώτημα ποιος πολιτικός, οικονομικός και στρατηγικός χώρος θα διαμορφωθεί γύρω από την Ένωση τις επόμενες δεκαετίες.
Η διεύρυνση γίνεται έτσι ταυτόχρονα πολιτική σταθεροποίησης, θεσμικής ενσωμάτωσης και στρατηγικής συγκρότησης του ευρωπαϊκού χώρου.
Και η Ισλανδία προσθέτει σε αυτή τη συζήτηση μία διαφορετική διάσταση: δεν πρόκειται για μια εύθραυστη δημοκρατία που επιδιώκει μέσω της ένταξης να εδραιώσει τους θεσμούς της, ούτε για ένα κράτος που χρειάζεται βαθύ οικονομικό μετασχηματισμό προκειμένου να συγκλίνει με την ΕΕ. Πρόκειται για μια ανεπτυγμένη ευρωπαϊκή δημοκρατία, ήδη ενσωματωμένη σε μεγάλο μέρος της ευρωπαϊκής οικονομικής και κανονιστικής τάξης, της οποίας η ένταξη θα είχε κυρίως πολιτική και γεωστρατηγική προστιθέμενη αξία.
Το μήνυμα προς τα Δυτικά Βαλκάνια
Υπάρχει, ωστόσο, μια παγίδα.
Εάν η Ισλανδία επιστρέψει στις διαπραγματεύσεις και κινηθεί ταχύτατα προς την ένταξη, ενώ χώρες των Δυτικών Βαλκανίων εξακολουθούν να περιμένουν επί χρόνια ή δεκαετίες, η Ένωση θα πρέπει να είναι σε θέση να εξηγήσει πειστικά τη διαφορετική ταχύτητα.
Η απάντηση δεν μπορεί να είναι ότι όλες οι υποψηφιότητες είναι ίδιες, διότι δεν είναι. Η αρχή της αξιολόγησης κάθε υποψήφιας χώρας βάσει των δικών της επιδόσεων σημαίνει ακριβώς ότι η πρόοδος εξαρτάται από τον βαθμό ετοιμότητας, την εφαρμογή μεταρρυθμίσεων και την εκπλήρωση των κριτηρίων ένταξης.
Από την άλλη πλευρά, μια επιτυχής ισλανδική διαδικασία θα μπορούσε να λειτουργήσει θετικά. Θα αποδείκνυε ότι η διεύρυνση δεν αποτελεί μια πολιτική υπόσχεση χωρίς ορατό τέλος αλλά έναν μηχανισμό που εξακολουθεί να μπορεί να παράγει νέα κράτη-μέλη.
Το Μαυροβούνιο βρίσκεται σήμερα στην πιο προχωρημένη θέση μεταξύ των υποψηφίων των Δυτικών Βαλκανίων και έχει τεθεί πολιτικά ο στόχος ολοκλήρωσης της πορείας του προς την ένταξη έως το 2028. Μια νέα επιτυχής διεύρυνση θα μπορούσε να αποκαταστήσει μέρος της αξιοπιστίας μιας διαδικασίας που επί χρόνια έχει υποφέρει από κόπωση, καθυστερήσεις και αμοιβαία δυσπιστία.
Μπορεί όμως η ίδια η ΕΕ να διευρυνθεί;
Αυτό είναι ίσως το σημαντικότερο ερώτημα.
Η συζήτηση για τη νέα διεύρυνση διεξάγεται παράλληλα με τη συζήτηση για τη θεσμική μεταρρύθμιση της Ένωσης. Μια ΕΕ των τριάντα ή περισσότερων κρατών-μελών δεν μπορεί κατ’ ανάγκην να λειτουργήσει αποτελεσματικά με τους ίδιους μηχανισμούς που σχεδιάστηκαν για μια πολύ μικρότερη Ένωση.
Η ομοφωνία σε κρίσιμους τομείς, η σύνθεση των θεσμικών οργάνων, ο ευρωπαϊκός προϋπολογισμός, η Κοινή Αγροτική Πολιτική, οι πολιτικές συνοχής και η ίδια η διαδικασία λήψης αποφάσεων θα δεχθούν αυξανόμενη πίεση όσο μεγαλώνει η Ένωση.
Γι’ αυτό και ορισμένα κράτη-μέλη συνδέουν πλέον τη διεύρυνση με την εμβάθυνση και τη θεσμική μεταρρύθμιση.
Το παλαιό ευρωπαϊκό δίλημμα «διεύρυνση ή εμβάθυνση» επιστρέφει έτσι με διαφορετικούς όρους. Ίσως μάλιστα η απάντηση σήμερα να είναι ότι η Ένωση δεν έχει πλέον την πολυτέλεια να επιλέξει μεταξύ των δύο. Εάν θέλει να διευρυνθεί γεωπολιτικά, πρέπει ταυτόχρονα να αποκτήσει την εσωτερική ικανότητα να λειτουργεί αποτελεσματικά ως μεγαλύτερη πολιτική ένωση.
Το πραγματικό διακύβευμα της κάλπης
Το αποτέλεσμα της 29ης Αυγούστου δεν θα κρίνει εάν η Ισλανδία θα γίνει μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Θα κρίνει εάν οι Ισλανδοί επιθυμούν να μάθουν με ποιους όρους θα μπορούσε να γίνει.
Και αυτή είναι μια σημαντική δημοκρατική διάκριση.
Η κυβέρνηση της Kristrún Frostadóttir ουσιαστικά ζητά πρώτα τη διαπραγμάτευση και κατόπιν την τελική λαϊκή ετυμηγορία. Εάν υπάρξει συμφωνία, οι πολίτες θα γνωρίζουν τι ακριβώς καλούνται να εγκρίνουν ή να απορρίψουν.
Για την Ευρωπαϊκή Ένωση, όμως, η σημασία του δημοψηφίσματος υπερβαίνει κατά πολύ τα περίπου 400.000 άτομα που κατοικούν στο νησί του Βόρειου Ατλαντικού.
Από την Ουκρανία και τη Μολδαβία έως τα Δυτικά Βαλκάνια και τώρα ενδεχομένως την Ισλανδία, η Ευρώπη βρίσκεται ξανά αντιμέτωπη με το ερώτημα των συνόρων της — όχι μόνο των γεωγραφικών, αλλά και των πολιτικών και θεσμικών της συνόρων.
Η διεύρυνση επιστρέφει επειδή επιστρέφει η γεωπολιτική.
Η συζήτηση πλέον δεν αφορά μόνο ποιοι θέλουν να μπουν στην Ευρωπαϊκή Ένωση, αλλά ακόμη περισσότερο το κατά πόσο η ίδια η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι έτοιμη να μετατρέψει τη διεύρυνση από μια διαρκώς μετατιθέμενη υπόσχεση σε εργαλείο πολιτικής ενοποίησης, στρατηγικής ισχύος και διαμόρφωσης του ευρωπαϊκού χώρου.
